Отчет комиссии 9/11

Основные положения

Мы представляем на рассмотрение президента Соединенных Штатов, Конгресса США и американского народа описательную часть настоящего отчета и вытекающие из него рекомендации. Десять членов комиссии, пять республиканцев и пять демократов, выбранные законно избранными руководителями из столицы нашей страны в период значительных партийных разногласий, собрались вместе, чтобы единогласно представить этот доклад.

Мы собрались с единой целью, так как этого требует наша страна. 11 сентября 2001 года стало днём небывалого потрясения и страданий в истории Соединённых Штатов. Страна к этому была не готова.

Изменившаяся страна

В 8.46 утра 11 сентября 2001 года Соединенные Штаты изменились

Авиалайнер, двигавшийся со скоростью несколько сот миль в час с 10 тысячами галлонов горючего в баках, врезался в Северную башню Всемирного торгового центра в Нижнем Манхэттене. В 9.03 второй авиалайнер врезался в Южную башню. Заполыхал огонь, вверх поднялись столбы дыма. Вниз падали обломки стальных конструкций, стекло, пепел и тела. Башни-близнецы, в которых каждый день работали до 50 тысяч человек, рухнули спустя менее 90 минут.

В 9,37 третий авиалайнер врезался в западный фасад Пентагона. В 10.03 четвертый авиалайнер рухнул в поле на юге Пенсильвании. Он двигался к Капитолию или к Белому дому, но был направлен к земле отважными пассажирами, уже знавшими о том, что Америка подверглась нападению.

Во Всемирном торговом центре погибли более 2600 человек; 125 погибли в Пентагоне; 256 человек погибли во всех четырех самолетах. Число погибших превысило число человеческих жертв в Перл-Харборе в декабре 1941 года.

Эту безмерную боль причинили 19 молодых арабов, которые действовали по приказу исламистских экстремистов, базировавшихся в далеком Афганистане. Некоторые из них провели в Соединенных Штатах более года, замешавшись среди других жителей страны. У четверых из них была летная подготовка, но большинство не имели хорошего образования. Большинство плохо говорили по-английски, некоторые и вообще почти не говорили. Разделившись на группы по 4-5 человек, взяв с собой лишь небольшие ножи, канцелярские ножи и баллончики со слезоточивым или перечным газом, они захватили четыре самолета и превратили их в смертоносные управляемые ракеты.

Почему они это сделали? Как была спланирована и задумана? Почему американское правительство не разгадало эти планы и не предотвратило их осуществление? Что можем сделать мы в будущем, чтобы предотвратить подобные террористические акты?

Потрясение, но не неожиданность

Теракты 11 сентября 2001 года стали потрясением, но они не должны были быть чем-то неожиданным. Исламистские экстремисты неоднократно предупреждали, что намерены убивать американцев без разбору и массово. Хотя сам Осама бен Ладен не воспринимался как источник угрозы вплоть до конца 90-х годов, угроза исламистского терроризма нарастала на протяжении всего десятилетия.

В феврале 1993 года группа, возглавляемая Рамзи Юсефом, попыталась разрушить Всемирный торговый центр с помощью бомбы в грузовике. Они убили шестерых и ранили тысячу. Планы Омара Абдель Рахмана и других взорвать Гудзонов тоннель и тоннель Линкольна, а также другие известные места Нью-Йорка были сорваны арестом террористов. В октябре 1993 года сомалийские боевики сбили американские вертолеты, убив 18 и ранив 73 человека. Этот инцидент стал известен как «Падение ‘Черного ястреба’». Спустя годы станет известно, что эти сомалийские боевики получили помощь от «аль-Каиды».

В начале 1995 года полиция Манилы раскрыла заговор Рамзи Юсефа с целью подрыва десятка американских авиалайнеров в момент, когда те будут пересекать Тихий океан. В ноябре 1995 года автомобильная бомба взорвалась у офиса американского менеджера программы модернизации Национальной гвардии Саудовской Аравии. Погибли 5 американцев и двое других людей. В июне 1996 года заложенная в грузовик бомба разрушила жилой комплекс Khobar Towers в Дахране (Саудовская Аравия), где погибли 19 американских военнослужащих, сотни были ранены. Теракт осуществила главным образом саудовская Хезболла (Hezbollah Al-Hejaz), которая получила помощь от правительства Ирана.

До 1997 года американская разведка считала бен Ладена финансовым спонсором терроризма, а не лидером террористов. В феврале 1998 года Осама бен Ладен и с ним еще четверо людей вынесли собственную фетву, публично объявив, будто воля Бога заключается в том, чтобы каждый мусульманин приложил все свои силы к убийству любого американца, будь он военный или гражданский, где бы в мире он ни находился, так как американцы «оккупировали» священные для мусульман места и ведут агрессию против мусульман.

В августе 1998 года организация бен Ладена «аль-Каида» осуществила почти одновременные взрывы грузовиков с бомбами у посольств США в Найроби (Кения) и Дар-эс-Саламе (Танзания). В результате этих терактов погибли 224 человека, в том числе 12 американцев, тысячи людей получили ранения.

В декабре 1999 года иорданская полиция раскрыла заговор с целью осуществления взрывов в отелях и других местах, часто посещаемых американскими туристами. А сотрудник американской таможни арестовал на границе США с Канадой Ахмеда Рессама, пытавшегося незаконно провезти взрывчатку, которая предназначалась для теракта в международном аэропорту Лос-Анджелеса.

В октябре 2000 года группа боевиков «аль-Каиды» в Адене (Йемен) с помощью моторной лодки, начиненной взрывчаткой, пробила обшивку американского миноносца USS Cole, чуть не потопив судно и убив 17 американских моряков.

Теракты 11 сентября во Всемирном торговом центре и Пентагоне были более продуманные, более точные и более разрушительные, чем все эти предыдущие акции. Но к сентябрю 2001 года исполнительная ветвь американского правительства, Конгресс, СМИ и американский народ уже ясно поняли, что исламистские террористы намерены убивать американцев массово.

Кто враг?

Кто же этот враг, который создал организацию, способную причинить столь ужасный ущерб Соединенным Штатам? Теперь мы знаем, что эти теракты были осуществлены разными группировками исламистских экстремистов. Теракт 9 сентября был осуществлен под руководством Осамы бен Ладена.

В 80-х годах прошлого века молодые мусульмане со всего мира отправлялись в Афганистан, чтобы стать добровольцами джихада (или священной войны) против Советского Союза. Среди них был и богатый саудовец Осама бен Ладен. После поражения советских войск в конце 80-х годов бен Ладен и другие создали «аль-Каиду», чтобы вести джихад в других местах.

История, культура и суть верований, на основе которых бен Ладен лепит и распространяет свои идеи, по большей части неизвестны многим американцам. Используя символы былого величия ислама, он обещает вернуть чувство собственного достоинства людям, которые считают себя жертвами сменяющих друг друга иностранных владык. Он использует культурные и религиозные аллюзии с Кораном и рядом его толкований. Он обращается к людям, дезориентированным вихрем перемен и противящимся современности и глобализации. Его речи построены на информации из разных источников – ислама, истории, политических и экономических проблем региона.

Бен Ладен также подчеркивает обиду на Соединенные Штаты, которая широко разделяется в мусульманском мире. Он яростно осудил присутствие американских войск в Саудовской Аравии, где находятся самые священные для мусульман места, а также против других действий США на Ближнем Востоке.

На этом политическом и идеологическом фундаменте бен Ладен в течение десяти лет строил активную и смертоносную организацию. Он построил в Афганистане инфраструктуру и организацию, способную привлечь, подготовить и использовать новых членов в терактах против новых и все более амбициозных целей. Он привлекал новых фанатиков и новые денежные поступления с помощью каждой демонстрации возможностей «аль-Каиды». Он установил тесные связи с «Талибаном», режимом, которые обеспечивал неприкосновенность убежища «аль-Каиды».

К 11 сентября 2001 года «аль-Каида» располагала:

— лидерами, способными оценить, согласовать и проконтролировать разработку и осуществление крупной операции;

— кадровую систему, способную вербовать новых членов, внушить им определенные идеи, проверить на благонадежность и дать им необходимую подготовку;

— коммуникации, обеспечивающие возможность планирования и руководства людьми, осуществляющими операцию, и теми, кто им помогает;

— разведкой для сбора необходимой информацией и оценки сильных и слабых мест врага;

— способностью перемещать людей на большие расстояния; и

— способностью собирать и перемещать денежные средства, необходимые для финансирования теракта.

Период с 1998 года по 11 сентября 2001 года

Взрывы у посольств США в Кении и Танзании в августе 1998 года показали «аль-Каиду» сильным противником США.

Нанеся ракетные удары по объектам «аль-Каиды» в Афганистане и Судане в отместку за взрывы в посольствах, администрация Клинтона прибегла к дипломатическому давлению, стремясь убедить режим талибов в Афганистане выслать бен Ладена из страны. Кроме того, администрация разработала секретные операции с использованием оплачиваемых ЦРУ иностранных агентов с целью поймать или убить бен Ладена и его главных помощников. Эти действия не остановили бен Ладена и не лишили «аль-Каиду» ее убежища.

К концу 1998 или началу 1999 года бен Ладен и его советники пришли к соглашению относительно идеи, предложенной им Халидом Шейхом Мохаммедом (ХШМ) и названной «операция с самолетами». В конце концов она выльется в теракты 11 сентября. Бен Ладен и его начальник оперативного управления Мохаммед Атеф стали неоспоримыми лидерами во главе «аль-Каиды». Внутри «аль-Каиды» они активно использовали идеи и инициативу волевых полевых командиров, таких как ХШМ, для осуществления терактов по всему миру.

ХШМ утверждает, что его изначальный замысел был даже еще более грандиозным, чем то, что было сделано 11 сентября. 10 самолетов должны были поразить цели на обоих побережьях США. По словам ХШМ, бен Ладен несколько изменил его план ввиду его размаха и сложности. Бен Ладен предоставил ХШМ четырех оперативников для совершения терактов с помощью самолетов в США, и осенью 1999 года началась подготовка этих людей к терактам. В числе новых членов были и четверо из ячейки мусульманских экстремистов-экспатриантов, которые собрались в Гамбурге (Германия). Один стал командиром операции в США: Мохаммед Атта.

Американская разведка часто получала сообщения о терактах, планируемых «аль-Каидой». Работая с иностранными службами безопасности, ЦРУ раскрыла некоторые ячейки «аль-Каиды». Однако ядро организации бен Ладена оставалось нетронутым. В декабре 1999 года на фоне усиления бдительности в связи с приближением наступления нового тысячелетия прошли новости об аресте членов террористической организации в Иордании и аресте террориста на американо-канадской границе. Правительство было взбудоражено, общественность было готово к любым возможным терактам.

В январе 2000 года в поле зрения спецслужб попали, а затем пропали из виду, двое оперативников, которые должны были участвовать в «операции с самолетами». Замеченная в Куала-Лумпуре, эта парочка пропала из виду в Бангкоке. 15 января 2000 года они прибыли в Лос-Анджелес.

Ввиду того, что эти двое оперативников «аль-Каиды» провели слишком мало времени на Западе и плохо говорили по-английски или вовсе не говорили, то вероятнее всего они или ХШМ должны были попытаться заранее установить дружеские связи в США. Мы исследовали возможность наличия у них сети сообщников в США. Свидетельств очень мало, в одних случаях их и вовсе нет, в других – чуть больше.

Нам известно, что вскоре после прибытия в Калифонию эти двое оперативников разыскали группу идеологических единомышленников среди мусульман, уроженцев Йемена и Саудовской Аравии, лицами, общавшимися в основном с одним молодым йеменцем и другими, кто посещал мечеть в Сан-Диего. После краткого пребывания в Лос-Анджелесе, о котором мы знаем мало, оперативники «аль-Каиды» жили открыто в Сан-Диего под своими собственными именами. Им удавалось не привлекать к себе слишком много внимания.

К лету 2000 года трое из четверых членов гамбургской ячейки прибыли на Восточное побережье Соединенных Штатов и начали учиться на пилотов. В начале 2001 года четвертый будущий угонщик-пилот Хени Хенджор съездил в Аризону с другим оперативником Навафом аль-Хазми и закончил там курсы повышения квалификации пилотов. Многие оперативники «аль-Каиды» бывали в Аризоне в 80-х годах и в начале 90-х.

В течение всего 2000 года президент Билл Клинтон и его советники возобновили дипломатические усилия по выдворению бен Ладена из Афганистана. Они также возобновили секретные переговоры с некоторыми из противников «Талибана» — Северным альянсом, чтобы собрать необходимые данные для нанесения прямого удара по бен Ладену. Дипломатические усилия сфокусировались на новом военном правительстве Пакистана, и они не принесли успеха. Усилия в отношении Северного альянса возродили безрезультатные и секретные споры о том, должны ли США встать на чью-то сторону в гражданской войне в Афганистане и поддержать врагов «Талибана». ЦРУ также представило план улучшения сбора разведданных об «аль-Каиде» включая использование небольшого непилотируемого самолета, известного как Predator, с видеокамерой.

После теракта против миноносца USS Cole в октябре 2000 года начали поступать данные о том, что этот теракт был осуществлен оперативниками «аль-Каиды». Однако не было подтверждения того, что приказ об этом отдал бен Ладен. «Талибан» уже был предупрежден о том, что на него будет возложена ответственность за новый теракт бен Ладена против США. ЦРУ назвали свои выводы «предварительным решение»; президент Клинтон и его главные советники сказали нам, что они ожидали окончательного решения, прежде чем решить вопрос о целесообразности военных действий. Военный вариант оставался для них непривлекательным.

Передача дел новой администрации Буша в конце 2000 и начале 2001 года проходила на фоне незавершенного дела миноносца Cole. Президент Джордж Буш-младший и его главные советники сошлись во мнении относительно того, что ответственность за теракт против миноносца лежит на «аль-Каиде», но им не нравились имеющиеся варианты ответных действий.

Бен Ладен должно быть решил, что теракты, по крайней мере такие, как против миноносца, не сопряжены с риском.

Администрация Буша начала разрабатывать новую стратегию с целью устранения угрозы со стороны «аль-Каиды» в течение 3-5 лет.

В течение весны и лета 2001 года американские спецслужбы получили целый ряд предупреждений о том, что «аль-Каида» планирует, как говорилось в одном из сообщений, «что-то очень-очень-очень крупное». Директор Центральной разведки Джордж Тенет сообщил нам: «Система включила красный сигнал».

Хотя бен Ладен намеревался нанести удар в США, как было сказано президенту Клинтону и как было повторено президенту Бушу в ежедневной президентской сводке в августе 2001 года, информация о конкретной угрозе указывала за границу. За границей были предприняты многочисленные предосторожности. Внутри же страны ведомства не были мобилизованы должным образом. Угроза не получила того внимания национальных СМИ, которого удостоилось приближение наступления нового тысячелетия и связанное с этим усиление бдительности.

В то время, как Соединенные Штаты продолжали работу по дезорганизации по всему миру, их новая стратегия уничтожения угрозы со стороны «аль-Каиды» должна была включать расширение секретных операций в Афганистане, а также дипломатические шаги в Афганистане и Пакистане. Этот процесс достиг своей кульминации летом 2001 года, когда был представлен проект директивы президента и начались споры по поводу самолета Predator, который вскоре должен был быть отправлен в регион со своей собственной ракетой, чтобы его можно было использовать для уничтожения бен Ладена или его главных помощников. В ходе встречи 4 сентября главные советники президента Буша одобрили проект директивы президента о стратегии и поддержали идею вооружения Predator. Директива о стратегии борьбы с «аль-Каидой» ожидала подписи президента Буша 11 сентября 2001 года.

Хотя подготовка «операции с самолетами» продвигалась, у заговорщиков в 2001 году были и свои проблемы. Несколько потенциальных участников операции отпали; другие не могли получить въезд в США (включая один отказ в точке въезда в страну и отказ в выдаче виз в случаях не связанных с терроризмом). Один из будущих пилотом, возможно, решил выйти из операции. Закариас Муссауи, который записался в летную школу в Миннесоте, возможно, был кандидатом на замену этого пилота.

Сейчас, анализируя прошедшие события, можно ясно увидеть некоторые уязвимые места заговорщиков. Муссауи вызвал подозрения тем, что искал экспресс-курсы подготовки пилотов для управления большими реактивными авиалайнерами. Его арестовали 16 августа 2001 года за нарушение иммиграционных правил. В конце августа спецслужбы осознали, что террористы, замеченные в юго-восточной Азии в январе 2000 года, прибыли в Соединенные Штаты.

Но эти случаи не повлекли за собой экстренных действий. Никто из тех, кто работал над этими новыми фактами летом 2001 года, не связал их с информацией о высоком уровне террористической угрозы. По словам одного официального лица, аналитическая работа не предвидела молнию, которая могла пройти от грозовой тучи до земли.

Когда уже шли последние приготовления, летом 2001 года возникли разногласия между лидерами «аль-Каиды» в Афганистане по поводу того, продолжать ли работу. Лидер «Талибана» Мулла Омар выступал против нападения на США. И хотя многие из высокопоставленных помощников бен Ладена выступали против, бен Ладен отмел из возражения, и «операция с самолетами» была осуществлена.

11 сентября 2001 года

День начался с того, что 19 угонщиков прошли контроль системы безопасности, которую они, очевидно, изучили и знали, как ее обойти. Из результативность в преодолении системы безопасности составила 19 из 19. Они подчинили себе экипажи четырех самолетов, воспользовавшись тем, что те не были готовы к ситуации с угоном самолета для теракта с самоубийством.

11 сентября защита воздушного пространства США опиралась на тесное взаимодействие между двумя федеральными ведомствами: Федеральным авиационным управлением США (FAA) и командованием воздушно-космической обороны Северной Америки (НОРАД). Существовавший тогда протокол действий во всех отношениях не годился на случай такого теракта, когда угнанные самолеты использовались как оружие.

В результате мы получили поспешные попытки обеспечить защиту: со стороны гражданских лиц, которые никогда не имели дела с угнанными самолетами, пытающимися скрыться, и со стороны военных, не готовых к превращению коммерческого самолета в оружие массового уничтожения.

Разрешение на уничтожение самолета было передано НОРАД лишь спустя 28 минут после того, как рейс 93 авиакомпании United рухнул в Пенсильвании. Были подняты в воздух боевые самолеты, но безрезультатно, так как они не знали, куда направляться, или какие цели нужно было перехватить. А когда был отдан приказ об уничтожении угнанных самолетов, его не передали пилотам. То есть, в то время, как руководство в Вашингтоне было уверено, что кружащие над ними истребители получили приказ об уничтожении враждебного самолета, единственный приказ, который действительно дошел до пилотов, заключался в том, чтобы идентифицировать самолет и следовать за ним.

Как в случае с национальной обороной, экстренным службам в чрезвычайной ситуации 11 сентября пришлось тоже импровизировать.

В Нью-Йорке пожарное управление, полицейское управление, управление порта Нью-Йорка и Нью-Джерси, сотрудники компаний, занимавших здания и люди, находившиеся в этих зданиях, сделали все возможное, чтобы справиться с последствиями событий, которые почти невозможно было себе вообразить, и которые в бешеном темпе разворачивались в течение 102 минут. Смертность в точке удара и выше достигала почти 100 процентов, а также была очень высока среди сотрудников тех экстренных служб, которые отреагировали первыми и оставались в зоне опасности, чтобы попытаться кого-нибудь спасти. Несмотря на слабые места в подготовке к чрезвычайной ситуации, на неудачу с обеспечением единого командования и плохую координацию между соответствующими ведомствами, все, кроме приблизительно ста человек из тысячи работавших ниже зоны поражения, смогли спастись. Зачастую им помогали сотрудники экстренных служб.

Что касается ситуации в Пентагоне, там тоже были проблемы с командованием и контролем, однако на чрезвычайную ситуацию там отреагировали эффективнее. Система управления в чрезвычайной ситуации, формализованная структура управления на случай чрезвычайной ситуации в столичном регионе, преодолела сложности, возникающие при наличии нескольких юрисдикций: местной, штата и федеральной.

Мы пишем, имея все преимущества и недостатки, которые дает ретроспективный взгляд. Мы не забываем об опасности оказаться несправедливыми к тем мужчинам и женщинам, которые сделали свой выбор в ситуации неопределенности и в обстоятельствах, над которыми у них зачастую не было власти.

Тем не менее, у заговора были определенные уязвимые места и были возможности этот заговор раскрыть. В числе упущенных возможностей – которые не были или не могли быть использованы организациями и системами того периода – были следующие:

— не были взяты под особое наблюдение будущие угонщики аль-Хазми и аль-Михдар, не была установлена за ними слежка, когда они приехали в Бангкок, и ФБР не было уведомлено о получении американской визы одним из будущих угонщиков самолета и о приезде в США его товарища;

— не была распространена информация, связывающая участников нападения на миноносец Cole с аль-Мидхаром;

— не были вовремя предприняты соответствующие шаги для розыска аль-Мидхара или аль-Хазми в США;

— не была замечена связь между арестом Закариаса Муссауи, который описывался, как человек, интересующийся летной подготовкой с целью использования самолета для теракта, и нарастающих признаках готовящегося теракта;

— не были обнаружены ложные данные в заявлениях на получение виз;

— не была замечена подделка паспортов;

— в список лиц, подозреваемых в причастности к терроризму, не были внесены имена из списка лиц, которым нельзя пересекать границу США самолетом;

— не был проведен обыск авиапассажиров, на которых указала компьютерная система предварительного изучения пассажиров (CAPPS); и

— не была укреплены двери в кабины пилотов или предприняты другие меры подготовки к возможному похищению самолетов террористами-смертниками.

Общие выводы

Поскольку заговорщики были ловкими и находчивыми, мы не может знать наверняка, мог бы какой-нибудь шаг или ряд шагов привести к их поражению. Но мы можем с уверенностью сказать, что ни одна из мер, предпринятых американским правительством с 1998 по 2001 год не помешала и даже не замедлила темпы разработки заговора «аль-Каиды». Правительство допустило промахи на уровне воображения, стратегии, возможностей и руководства.

Воображение

Самый серьезный промах был с воображением. Мы не думаем, что руководство осознавало всю серьезность угрозы. Террористическая опасность со стороны бен Ладена и «аль-Каиды» не считалась важным вопросом политического обсуждения в рядах общественности, СМИ или в Конгрессе. Да и в ходе предвыборной президентской кампании 2000 года этот вопрос затрагивался мало.

Новый вид терроризма, заявленный «аль-Каидой», бросал американским правительственным институтам вызов, на который они не могли ответить. Хотя высокопоставленные чиновники и говорили нам, что они осознавали всю опасности, мы считаем, что среди них царила неопределенность: что это – новая и особо ядовитая версия обычной террористической угрозы, с которой США жили многие годы, или же это действительно совершенно новая угроза, которая превосходит все, что было прежде.

Еще 4 сентября 2001 года Ричард Клард, сотрудник Белого дома, ответственный за координацию антитеррористической деятельности, заявлял, что правительство еще не решило, как ответить на вопрос: «’аль-Каида’ – это что-то серьезное или нет?»

Спустя неделю был дан ответ.

Стратегия

Терроризм не являлся важнейшей проблемой национальной безопасности для американского правительства ни при Клинтоне, ни при администрации Буша до событий 11 сентября.

Стратегические проблемы были связаны с тем самым промахом на уровне воображения. Чиновники в администрации и Клинтона, и Буша до 11 сентября 2001 года считали полное вторжение США в Афганистан практически невозможным.

Возможности

До 11 сентября США пытались разрешить проблему с «аль-Каидой» теми средствами, которые они использовали на последних этапах холодной войны и сразу после нее. Эти средства оказались недостаточными. Но мало что было сделано для их расширения или изменения.

ЦРУ располагало минимальными возможностями проведения военизированных операций с участием своих сотрудников, и в преддверии 11 сентября оно не пыталось как-то расширить эти возможности. ЦРУ также было необходимо улучшить свои средства сбора разведданных от агентов.

Ни раз до 11 сентября министерство обороны не было задействовано полностью в организации противодействия «аль-Каиде», хотя это был, пожалуй, самый опасный зарубежный враг, угрожавший Соединенным Штатам.

Внутренние защитники Америки смотрели за пределы страны. Рассматриваемые НОРАД сценарии включали вариант, когда угнанный самолет направляется против американских целей, но лишь самолет, который летит из-за рубежа.

Самые значительные слабые места у ведомств внутри страны. ФБР не имела возможности связать между собой коллективные знания местных агентов и национальные приоритеты. А другие внутренние ведомства полагались на ФБР.

Возможности FAA были слабыми. Любое сколь-нибудь серьезно изучение варианта угона самолета террористом-смертником могло бы выявить необходимость действий для устранения вопиющих слабых мест – расширение списка лиц, не допускаемых к пересечению границы США самолетом, поиск пассажиров, указанных компьютерной системой CAPPS, сопровождение внутренних рейсов воздушными маршалами, укрепление дверей кабин пилотов, предупреждение экипажей самолетов о возможности такого варианта угона самолета, к которому их не готовили. Однако FAA не изменила ни свою систему подготовки, ни совместную с НОРАД с учетом угроз, отличных от тех, которых встречались в прошлом.

Руководство

Упущенные возможности предотвратить осуществление заговора 11 сентября также стали показателем масштабной неспособности адаптировать способ решения правительством проблем к новым вызовам, которые бросает нам 21 век. Ответственные лица должны были иметь возможность пользоваться всей доступной правительству информацией об «аль-Каиде». Руководство должно было позаботиться о том, чтобы эта информация распространялась по ведомствам, чтобы обязанности четко распределялись и между ведомствами внутри страны, и между ведомствами за рубежом.

Были и более широкие проблемы руководства, связанные с тем, как верховное руководство страны расставляло приоритеты и распределяло ресурсы. Например, 4 декабря 1998 года директор центральной разведки Тенет выпусти директиву для нескольких сотрудников ЦРУ и заместителя директора центральной разведки по работе с сообществом, в которой говорилось: «Мы ведем войну. Я хочу, чтобы для этого дела не щадились никакие ресурсы и люди, будь то внутри ЦРУ или в Сообществе». Этот документ мало повлиял на мобилизацию ЦРУ или всего разведывательного сообщества. Этот эпизод демонстрирует ограниченность полномочий директора центральной разведки в руководстве разведывательным сообществом, включая ведомства в структуре министерства обороны.

Правительство США не нашло путей объединения усилий разведки и использования ее для планирования и распределения ответственности в совместных операциях с участием таких несопоставимых структур, как ЦРУ, ФРБ, Госдепартамент, армия, ведомства, связанные с внутренней безопасностью.

Конкретные выводы

Безуспешная дипломатия

Начиная с февраля 1997 года и вплоть до 11 сентября 2001 года, правительство США пыталось использовать дипломатическое давление, чтобы убедить режим талибов в Афганистане перестать предоставлять убежище «аль-Каиде» и выдворить бен Ладена в ту страну, где он может быть предан суду. Используемые методы включали предупреждения и санкции, но они ни к чему не привели.

Правительство США также оказывало давление на правительства Пакистана, чтобы те потребовали от «Талибана» прекратить предоставлять убежище бен Ладену и его организации, а, в случае неудачи, чтобы правительства Пакистана отказало «Талибану» в своей поддержке. До 11 сентября США не могли подобрать такое сочетание стимулов и давления, которое бы убедило Пакистан пересмотреть свои отношения с «Талибаном».

С 1999 до начала 2001 года США оказывали давление на Объединенные Арабские Эмираты, один из немногих выездных и финансовых выходов «Талибана», связывавших его с внешним миром, и требовали порвать связи и ввести санкции, особенно те, что связаны с авиаперелетами в Афганистан. До 11 сентября эти усилия мало что дали.

Саудовская Аравия было сложным союзником в борьбе с исламским экстремизмом. До 11 сентября 2001 года правительства Саудовской Аравии и США не обменивались разведданными в полном объеме, и не разрабатывали совместные программы отслеживания и перекрытия финансовых потоков «аль-Каиды». С другой стороны, правительственные чиновники Саудовской Аравии на саамам высоком уровне тесно сотрудничали с высокопоставленными американскими чиновниками в рамках усилий по разрешению проблемы с бен Ладеном дипломатическим путем.

Нехватка вариантов применения военной силы

В ответ на просьбу высшего руководства, начиная с мая 1998 года, военные подготовили целый ряд вариантов нанесения ограниченного удара по бен Ладену и его организации. В ходе брифингов военные излагали все «за» и «против» таких вариантов и связанных с ними рисков. Руководство высказало разочарование количеством представленных вариантов.

После ракетных ударов 20 августа 1998 года по объектам «аль-Каиды» в Афганистане и Судане и высшее военное руководство, и руководство страны стали придавать особое значение разведданным, как ключевому фактору в принятии решения о начале военных действий против бен Ладена и его организации. Они не хотели рисковать ввиду возможного сопутствующего ущерба, и они не хотели упустить бен Ладена и, таким образом, выставить США слабыми, а бен Ладена сильным. В трех конкретных случаях на протяжении 1998-1999 годов разведданные признавались достаточно надежными, чтобы служить основанием для планирования возможных ударов с целью уничтожения бен Ладена. Однако в каждом из этих случаев удар так и не был нанесен, так как высшее руководство посчитало, что эти разведданные недостаточно actionable, чтобы компенсировать оцененный руководством риск.

Директор центральной разведки, высшее руководство и военное руководство выразили разочарование нехваткой разведданных, на основе которых можно было бы действовать. Некоторые чиновники в Пентагоне, включая тех, кто в частях особого назначения и в отделе по борьбе с терроризмом, также выражали разочарование недостатком военных действий. Администрация Буша начала разрабатывать новые политические методы в отношении «аль-Каиды» в 2001 году, однако военные планы изменились лишь после 11 сентября.

Проблемы с разведывательным сообществом

На протяжении 90-х годов и вплоть до 11 сентября 2001 года разведка прикладывала все усилия для сбора разведданных и анализа такого явления, как транснациональный терроризм. В результате сочетания таких факторов как непомерное число приоритетных задач, слабое финансирование, устаревшая структура, бюрократическое соперничество, ответные действия на возникшую новую проблему оказались недостаточными.

Многие самоотверженные сотрудники работали день и ночь на протяжении многих лет, чтобы систематизировать растущий объем свидетельств по «аль-Каиде» и проанализировать угрозы. И в то время, как было много сообщений о бен Ладене и его растущей организации, не было общего обзора того, что разведка уже знала и чего она не знала, и что это означает. В период с 1995 год по 11 сентября 2001 года не было национальной разведывательной оценки обстановки.

До 11 сентября ни одно из ведомств не сделало так много для уничтожения «аль-Каиды», как ЦРУ. Но были и пределы тому, что ЦРУ могли достичь путем подрыва деятельности террористов за рубежом и с помощью использования посредников в попытках поймать бен Ладена и его помощников в Афганистане. Сотрудники ЦРУ осознавали эти ограничения.

Проще говоря, секретные операции – это не серебряная пуля. Важно было задействовать посредников в Афганистане и готовить наработки, чтобы ЦРУ могло начать действовать при первой же представившейся возможности. Но на протяжении более трех лет – в последние годы работы администрации Клинтона и в первые годы работы администрации Буша – ЦРУ полагалось на посредников, а в рядах сотрудников его центра борьбы с терроризмом и Совета национальной безопасности нарастало разочарование. Результатами этого разочарования стала разработка Predator и попытка помочь Северному альянсу.

Проблемы ФБР

Со времени первого теракта во Всемирном торговом центре в 1993 году руководство ФБР и министерства юстиции в Вашингтоне и Нью-Йорке все больше беспокоила террористическая угроза американским интересам со стороны исламистских экстремистов и в самих США, и за рубежом. На протяжении 90-х годов борьба ФБР с международными террористическими организациями включала и сбор разведданных и уголовные расследования. Подход ФБР к расследованиям предусматривал рассмотрение каждого дела в отдельности, этот подход был децентрализованным и нацеленным на судебный процесс. Значительные ресурсы ФБР были направлены на расследования обстоятельств крупных терактов постфактум, в результате чего несколько человек были привлечены к ответственности.

ФБР предприняло попытку провести ряд реформ, направленных на укрепление возможностей ведомства предотвращать подобные теракты, однако эти попытки не смогли обеспечить изменения на уровне всего ведомства. 11 сентября 2001 года ФБР было ограничено в своих действиях в областях, крайне важных для эффективной реализации превентивной антитеррористической стратегии. И те, кто все же занимались антитеррористической деятельностью, делали это несмотря на ограниченное количество разведданных и ограниченные возможности стратегического анализа, ограниченные возможности обмена информации внутри и за пределами ведомства, недостаточную подготовку, предполагаемые юридические барьеры для обмена информацией и недостаточные ресурсы.

Проницаемые границы и иммиграционный контроль

У разведки и правоохранительных органов была возможность воспользоваться уязвимыми местами «аль-Каиды», связанными с передвижениями террористов. Если рассматривать угонщиков в совокупности, то

— среди них были известные оперативники «аль-Каиды», которые могли быть включены в «черный список» лиц, причастных к терроризму;

— они предоставили паспорта, которые были подделаны;

— они предоставили паспорта, указывавшие на то, что их владельцы могут заниматься экстремистской деятельностью;

— указали ложную информацию в заявлениях на получение виз, и эту информацию можно было выявить;

— давали ложную информацию сотрудникам пограничной службы для получения разрешения на въезд в Соединенные Штаты; и

--нарушили иммиграционные законы, находясь в США.

Ни сотрудники консульской службы Госдепартамента, ни сотрудники Управления по вопросам иммиграции и натурализации никогда не считались полноправными партнерами в антитеррористической работе. Охрана границ не считалась вопросом национальной безопасности до 11 сентября 2001 года.

Проницаемая система безопасности в авиации

Угонщики изучили общедоступные материалы по системе авиационной безопасности и использовали вещи, содержащие меньше металла, чем ручное огнестрельное оружие, и пронос которых был скорее всего разрешен. Хотя двое из угонщиков числились в списке террористов U.S. TIPOFF, FAA (Федеральное управление гражданской авиации) не использовало данные этого списка. Угонщикам нужно было преодолеть только один уровень безопасности – процесс досмотра на контрольно-пропускных пунктах. И хотя несколько угонщиков подверглись дополнительной проверке на системе CAPPS, это привело только к более тщательному досмотру их багажа. Оказавшись на борту, угонщики столкнулись с экипажем самолета, которые были обучены не вступать в конфликт в случае угона.

Финансирование

Исполнение атак 11 сентября обошлось примерно в $400 тыс – $500 тыс. В США оперативники потратили более $270 тыс. Дополнительные расходы включали в себя перемещение с целью получения паспорта и виз, дорогу в США, расходы, понесенные лидером заговорщиков и посредниками за пределами США, и расходы, понесенные теми, кто были избраны для роли угонщиков, но в результате не принимали участия в теракте.

В ходе подготовки активно использовались банки в США. Угонщики открыли счета на свои настоящие имена, используя паспорта и другие документы, удостоверяющие личность. Эти трансакции были незаметно и практически невидимы среди миллиардов долларов, ежедневно вращающихся во всем мире.

На сегодняшний день мы оказались не в состоянии определить источник средств, которые использовались для атаки 11 сентября. У «Аль-Каиды» было много источников финансирования и ее годовой бюджет до 11 сентября оценивается в $30 млн. Если деньги перестали бы поступать из какого-либо одного источника, «аль-Каида» могла бы легко достать достаточно денег из других источников, чтобы профинансировать атаки.

Импровизированная национальная оборона

Гражданские и военные организации, которые должны защищать национальное воздушное пространство – FAA и NORAD – были не готовы к атакам против них. Учитывая недостаточную подготовленность, они тщетно пытались сымпровизировать эффективную национальную безопасность перед лицом беспрецедентной ситуации.

События того утра не бросают тень на репутацию операционного персонала. Персонал северо-восточного сектора противовоздушной обороны NORAD пытался получить информацию и сделали наилучшие выводы, которые они могли сделать на основании этой информации. Отдельные контроллеры FAA, менеджеры административных отделов и менеджеры командных центров проявили сообразительность и изобретательность, рекомендуя ввести общенациональную тревогу, остановить все локальные перелеты, приказать всем самолетам по всей стране приземлиться и безупречно выполняя эти беспрецедентные распоряжения.

На более высоких уровнях коммуникация была очень плохой. Высокопоставленные военные чиновники и чиновники FAA не могли эффективно контактировать. Цепочка командования функционировала плохо. Президент не мог связаться с некоторыми высокопоставленными лицами. Министр обороны не участвовал в цепочке командования до тех пор, пока ключевые события того утра не закончились. Подразделения авиации Национальной гвардии были подняты в воздух с разными указаниями без ведома президента, NORAD или Национального центра военного командования.

Реакция аварийно-спасательных и других экстренных служб

Население, пожарные, полицейские, медицинские работники экстренной помощи и представители других профессий по ликвидации чрезвычайных ситуаций продемонстрировали несгибаемую решительность и отвагу в ужасающих, немыслимых условиях 11 сентября. Их действия спасали жизни и вдохновляли нацию.

Эффективный процесс принятия решений в Нью-Йорке затруднялся проблемами в командовании, контроле и во внутренней коммуникации. В пожарном депо Нью-Йорка это было так по нескольким причинам: масштаб инцидента был непредвиденным, командирам было сложно взаимодействовать с их подразделениями, некоторые подразделения сами отправились на место происшествия. Когда они прибыли к Всемирному торговому центру, за их действия в целом никто не нес ответственности и не координировал их. Реакция руководства порта была затруднена недостатком как стандартных операционных процедур, так и устройств, которые позволили бы нескольким соединениям согласованно действовать в условиях инцидента. Нью-Йоркская полиция обладала технической возможностью и протоколами, которые можно было легко приспособить под инцидент масштаба 11 сентября благодаря тому, что в своей истории ей часто приходится мобилизовывать тысячи человек для крупных мероприятий, при которых требуется контролировать толпу.

Конгресс

Конгресс, как и исполнительная власть, медленно реагировал на появление межнационального терроризма как угрозы национальной безопасности. Законодательная ветвь власти подстроилась немного, но не реорганизовалась, чтобы отреагировать на меняющиеся угрозы. Ее внимание к терроризму было эпизодичным и рассеянным между несколькими комиссиями. Конгресс почти не давал указаний агентствам исполнительной власти относительно терроризма, не реформировал их в достаточной мере для того, чтобы отреагировать на эту угрозу и не проводил строгий систематический контроль, чтобы распознать, отреагировать и попытаться решить те многочисленные проблемы в национальной безопасности и агентствах, которые стали очевидными после 11 сентября.

До тех пор, пока контроль затруднен существующими правилами работы Конгресса и резолюциями, мы считаем, что американский народ не получит того уровня безопасности, который они хотят получить и который им необходим. США нужен сильный, стабильный и квалифицированный комитет, который мог бы контролировать, поддерживать и руководить американскими национальными разведывательными агентствами.

Улучшилась ли ситуация с нашей безопасностью?

С 11 сентября США и их союзники убили или поймали большинство из руководства аль-Каиды, и наненсли серьезный урон этой организации. Однако теракты продолжаются. Хотя мы препятствуем терактам, почти все ожидают, что они будут происходить. Как такое может быть?

Проблема в том, что аль-Каида представляет собой идеологическое движение, а не определенную группу людей. Она инициирует и вдохновляет, но не руководит. Таким образом она трансформировалась в децентрализованную силу. Бен Ладен может быть ограничен в своей способности организовать крупную атаку из своего укрытия. Однако его убийство или поимка, хоть и являются очень важными, не прекратят террора. Его послание, вдохновляющее новое поколение террористов, будет продолжать действовать.

Благодаря наступательным операциям, направленным против аль-Каиды после 11 сентября, и оборонительным операциям, направленным на улучшение национальной безопасности, ситуация с безопасностью, по нашему мнению, улучшилась. Но мы не в безопасности. Поэтому мы даем следующие рекомендации, которые, как мы считаем, сделают Америку более безопасной.

Рекомендации

Спустя три года после событий 11 сентября 2001 года продолжаются общенациональные споры по поводу того как зашитить нашу страну в эти новые времена. Мы разделили наши рекомендации на две основные части: «Что делать» и «Как это сделать».

Что делать? Глобальная стратегия

Наш враг не просто «терроризм». Это угроза, которую представляет конкретно исламский терроризм, бен Ладен и другие, имеющие давние традиции крайней нетерпимости внутри представляющего меньшинство в Исламе, которое не отличает политику и религию и смешивает то и другое.

Наш враг не ислам, являющийся великой мировой религией, но извращение ислама. Наш враг – не только аль-Каида, но и радикальное идеологическое движение, вдохновленное, частично аль-Каидой, которое объединило другие террористические группы. Поэтому наша стратегия должна соответствовать нашим возможностям для достижения двух целей: уничтожение сети аль-каиды и, в долгосрочной перспективе, победу над идеологией, которая питает исламский терроризм.

Первая фаза наших усилий после 11 сентября совершенно справедливо включала использование военной силы для подавления Талибана и преследования аль-Каиды. Эта работа продолжается. Но долгосрочный успех требует использования всех элементов государственной власти: дипломатии, разведки, тайных операций, правоохранительных органов, экономической политики, помощи зарубежным странам, общественной дипломатии, защиты государства. Если мы отдаем предпочтение одному орудию, пренебрегая другими, мы оставляем себя уязвимыми и ослабляем наши усилия.

Что должны ожидать американцы от своего правительства? Задача кажется бесконечной: побеждать терроризм где бы то ни было по всему миру. Но американцев предупредили и готовиться к худшему: нападение возможно, оно может быть еще более разрушительным.

Неопределенные цели соответствуют неопределенности вида врага. Аль-Каида и другие группировки, обычно описываются как вездесущие, распространенные по всему миру, адаптируемые, выносливые, нуждающиеся лишь в незначительной организации на самом высоком уровне, способные ко всему. Это образ всесильной гидры уничтожения. Этот образ снижает ожидания эффективности правительства.

Он слишком ее занижает. Наш доклад показывает существование убежденной и умелой группы заговорщиков. Однако эта группа была хрупкой и время от времени была уязвимой из-за участия в ней маргиналов, колеблющихся, которых часто привлекают такие цели. Враг делал ошибки. Правительство США не смогло использовать их.

Ни один президент не может обещать, что теракт, аналогичный тому, что произошел 11 сентября не повторится снова. Но американский народ имеет право ожидать, что власти будут обладать реалистическими целями, ясным видением и эффективной организацией. Они имеют право представлять стандарты, по которым оценивается деятельность, чтобы судить, с помощью своих выбранных представителей, достигаются ли эти цели.

Мы предлагаем стратегию в трех измерениях: (1) нанесение ударов по террористам и их организациям, (2) предотвращение дальнейшего роста исламского терроризма и (3) защита от и готовность к нападениям террористов.

Нанесение ударов по террористам и их организациям

— Выкорчевать их схроны. Правительство США должно определить и ранжировать актуальные или потенциальные убежища терроистов и иметь реалистичную политику в отношении стран или регионов для каждого из них, используя все элементы государственной мощи и обращаясь за помощью к странам, которые могут нам помочь.

— Усилить долгосрочные обязательства США и международные обязательства в отношении будущего Пакистана и Афганистана.

— Открыто признать наличие проблем в отношении Саудовской Аравии и строить отношения не только на нефтяных интересах, отношения, которые оба государства могут объяснить своим гражданам и которые включали бы в себя общее стремление и готовность к реформированию.

Предотвращение продолжающегося роста исламского терроризма

В октябре 2003 года министр обороны Дональд Рамсфельд задал вопрос, достаточно ли сделано для «создания широкого интегрированного плана по остановке действий следующего поколения террористов». Часть этого плана должны стать действия правительства США:

— определение нашего послания и позиции, показывающей наше моральное превосходство в мире. Для родителей-мусульман. Террористы, такие как бен Ладен, не могут предложить их детям ничего, кроме насилия и смерти. У Америки и ее друзей есть преимущество – наше видение предлагает лучшее будущее.

— там, где исламские правительства, даже те, которые являются нашими друзьями, не предлагают новых возможностей, уважения к законности, проявляют нетерпимость к различиям, Соединенные Штаты должны встать на защиту лучшего будущего.

— доносить и защищать американские идеалы в исламского мире, путем более сильной публичной демократии. С тем, чтобы быть услышанными все большим кругом людей, включая студентов и общественных лидеров, не входящих в правительство. Наши усилия на этом направлении должны быть настолько же активны, насколько активными они были в отношении закрытых обществ во время холодной войны.

— предложить перечень возможностей, который включал бы в себя поддержку общественного образования и экономической открытости.

— развитие широкой коалиционной стратегии против исламского терроризма, используя гибкую контактную группу ведущих коалиционных правительств и создание общего коалиционного подхода к таким вопросам, как обращение с захваченными террористами.

— посвятить максимум усилий параллельной задаче борьбы с распространением ОМП.

— ожидать меньшего от попыток осушить потоки денег, текущие к террористам, и больше от направления денег на разведку, в качестве орудия преследования террористов, понимания их сетей и подрыва их операций.

Защита от и готовность к нападениям террористов

— концентрация на передвижениях террористов, эта стратегия разведки и безопасности которая, как показала история 11 сентября может быть как минимум такой же эффективной, как и усилия по предотвращению финансирования террористов.

— Решение проблем с проверкой людей при помощи биометрических идентификаторов во всех учреждениях, включая наши системы пограничного контроля и транспорта, путем создания всеобъемлющей системы проверки которая помогает решать общие проблемы и устанавливает общие стандарты. Поскольку стандарты распространяются, эти необходимые и амбициозные усилия могут самым драматическим образом усилить способность государств мира перехватывать отдельных лиц, которые могут представлять катастрофическую угрозу.

— Быстро завершить создание биометрической системы вьезда-выезда, такую, которая, кроме того ускоряет прохождение через нее правомочных путешественников.

— установить стандарты для выдачи свидетельств о рождении и документов, удостоверяющих личность, таких, как водительские права.

— создать стратегии для остающихся без внимания секторов нашей системы безопасности на транспорте. За время, прошедшее с 11 сентября, примерно 90% ежегодных инвестиций государства в систему безопасности на транспорте ($5 млрд в год) приходилось на авиацию.

— В авиационном секторе предотвратить создание ситуации, когда споры о новой компьютеризированной системы профилирования, провели бы к задержке жизненно необходимого улучшения «черных списков» и списков тех, за кем нужен особый контроль. Кроме того, приоритет должен отдаваться улучшению системы проверки на пунктах проверки.

— Опредеить, под руководством президента, необходимые направления по сбору и распространению информации в новых системах безопасности, направления, которые интегрировали бы в себе обеспечение неприкосновенности частной жизни и других неотъемлемых свобод.

— Подчеркнуть, что при том, что полномочия правительства по необходимости распространяется определенным образом, обязанность по удержанию такой власти лежит на исполнительной власти с тем, чтобы продемонстрировать важность таких полномочий и обеспечить адекватный контроль за их использованием, включая и новый совет по контролю за исполнением директив, необходимых для сбора и распространения информации в этих новых системах безопасности.

— Основывать федеральное финансирование по подготовке к чрезвычайным ситуациям исключительно на рисках и уязвимых аспектах, поставив города Нью-Йорк и Вашингтон в начало списка.

Как добиться этого? Новый способ организации правительства

Стратегия, которую мы рекомендуем, продумана досконально, хоть и представлена здесь в очень сокращенном виде. Для ее реализации необходимо правительство, которое было бы организованно лучше, чем то, которое существует сегодня – его институты национальной безопасности были спланированы полвека назад для победы в Холодной войне. Американцы не должны довольствоваться все добавляющимися, спонтанными улучшениями системы, созданной поколение назад для мира, которого уже нет.

Наши подробные рекомендации разработаны так, чтобы сочетаться друг с другом. Их цель ясна: создать единство усилий в правительстве США. Как сформулировало это одно официальное лицо, которое служит сейчас на зарубежном фронте: «Один бой, одна команда».

Мы призываем к единству усилий в пяти сферах, начиная с единства усилий в самой проблеме контртерроризма:

- объединение стратегической разведки и операционного планирования против террористов-исламистов в нашей стране и за рубежом с помощью Национального контртеррористического центра;

- объединение разведывательного сообщества под новым директором национальной разведки;

- объединение многочисленных участников борьбы с терроризмом и их знаний в совместной информационной сети, которая выходила бы за пределы традиционных правительственных границ;

- объединение и усиление контроля со стороны Конгресса для улучшения качества и прозрачности; и

- усиление ФБР и защитников родины.

Единство усилий: Национальный контртеррористический центр

История 11 сентября преподала нам урок того, какую ценность имеет интегрирование стратегических разведданых из всех источников в совместное операционное планирование – и оба измерения должны преодолеть разделение между отечественным и зарубежным.

— В некотором отношении с 11 сентября совместная работа улучшилась. Усилия по борьбе с терроризмом вышли за большинство обычных границ между агентствами благодаря своей исключительной многочисленности и энергии. Изменились установки. Но стало больше проблем с координацией. Только в министерстве обороны есть три единых командования (SOCOM, CENTCOM и NORTHCOM), одной из основных задач которых является терроризм.

— Многие общественные комментарии об атаках 11 сентября были сосредоточены на «упущенных возможностях». Их характеризовали как проблемы «составления списков террористов», «совместного доступа к информации» или «соединения точек», однако каждый из этих ярлыков слишком узок. Они описывают симптомы, а не болезнь.

— Ломая старый стереотип о том, что организация должна быть исключительно органом исполнительной власти, мы предлагаем создание Национального контртеррористического центра (National Counterterrorism Center, NCTC), который в качестве гражданского агентства переймет концепт совместного, унифицированного командования, принятый в 1980-е гг в американской армии, и совместит функции совместной разведки с операционной работой.

— NCTC должен быть создан на основе существующего центре по интеграции перед лицом террористической угрозы (Terrorist Threat Integration center) и заменит его и другие «центры по интеграции» в правительстве. NCTC станет авторитетным банком данных, необходимых для разработки совместных планов. Он должен составить требования по сбору информации в США и за их пределами.

— NCTC должен проводить совместное операционное планирование, распределяя основные сферы ответственности между существующими агентствами и позволяя им руководить собственно реализацией составленных планов.

— NCTC, находящийся в структуре исполнительных органов при президенте, возглавляемый лицом, утверждаемым сенатом (ранг его должен соответствовать заместителю министра), отвечающий перед Директором национальной разведки, должен заниматься отслеживанием выполнения планов. Он должен иметь возможность оказывать влияние на руководство и бюджетирование тех подразделений ЦРУ, ФБР, министерств обороны и национальной безопасности, которые отвечают за контртеррористическую деятельность.

— NCTC не должен быть органом, определяющим политику. Его деятельность и планирование должны отражать политическое руководство президента и Совета национальной безопасности.

Единство усилий: Новый директор национальной разведки

Задолго до событий 11 сентября – и до сего момента – разведывательное сообщество организовано недостаточно хорошо для того, чтобы осуществлять совместную разведдеятелность. У него нет единых стандартов и практик в том, что касается представления разведданных или обучения экспертов за рубежом или дома. Огромные возможности по сбору разведданных разделены административно. Эти структуры слишком сложны и слишком засекречены.

— Глава сообщества – Директор центральной разведки (Director of Central Intelligence) выполняет как минимум три функции: руководит Центральным разведывательным управлением, координирует деятельность сообщества 15 ведомств и является главным аналитиком по разведке при президенте. Ни один человек не может выполнять все это одновременно.

— Новая должность Директора национальной разведки должна быть учреждена с тем, чтобы лицо, ее занимающее, выполняло две задачи: (1) руководить национальными разведывательными центрами, которые объединяют экспертов всех видов сбора информации по общим целям – таким, как контртеррористическая деятельности или нераспространение ОМП; и (2) контролировать деятельность учреждений, вносящих вклад в осуществление национальной разведывательной программы, задача, которая включает в себя установление единых стандартов для сотрудников и для информационных технологий.

— Национальные разведывательные центры должны были бы стать объединенными командными пунктами мира разведки. Это давно назревгая реформа разведки сравнима с законом Голдуотера-Николса от 1986 года, который реформировал организацию национальной обороны. Домашние службы, такие как ЦРУ, разведывательное агентство министерства обороны, АНБ и ФБР – могли бы организовывать, обучать и оснащать лучших профессионалов в мире и смогли бы заниматься осуществлением разведопераций на местах.

— Директор национальной разведки (NID) должен быть включен в аппарат президента, подчиняться непосредственно президенту, однако, утверждаться Сенатом. Кроме контроля за деятельностью Национального контртеррористического центра, описанного выше (что включает в себя и национальый разведывательный центр по терроризму и планирование совместных операций), NID должен иметь трех заместителей:

— по иностранной разведке (заместитель, который также был бы директором ЦРУ)

— по военной разведке (который должен занимать должность заместителя министра обороны по разведке)

— по внутренней разведке (который должен быть одновременно и исполнительным заместитеем директора по разведке в ФБР или заместителем министра внутренней безопасности по информационному анализц и защите инфраструктуры).

— NID должен получать средства из бюджета для национальной разведки, должен иметь право назначать и увольнять своих заместителей по разведке, должен иметь возможность устанавливать единую кадровую и информационно-технологическую политику во всем разведсообществе.

— ЦРУ следует сконцентрироваться на укреплении своих возможностей по сбору информации, проведении секретных операций и талантах своих аналитиков, что будет основой гордости в тех сферах, которые являются основными для него.

— Секретность душит контроль, ответственность и систему обмена информацией. К несчастью, все нынешние организационные стимулы лишь усиливают чрезмерное засекречивание деятельности. Этот баланс должен измениться. И для начала необходимо предоставить открытую информацию об общем объеме разведывательных бюджетов.

Единство усилий: Обмен информацией

Правительство США имеет доступ к огромному массиву информации. Но его система обработки и использования информации слаба. Систему «надо знать» следует заменить системой «надо обмениваться знаниями».

— Президент должен возглавить усилия по организации информационной революции во всех ведущих национальных учреждениях, отвечающих за безопасность, превратив закрытую систему в децентрализованную. Существующие препятствия носят не являются технологическими. Один за другим, сотрудники разведсообщества просили нас привлечь внимание к проблемам лишенного блеска «бэк-оффиса» правительства.

— Но ни одно управление не может решить проблемы самостоятельно – построение сети требует усилий, которые проникают сквозь существующие разделительные стены, решая общие юридические и политические вопросы такими способами, которые позволяют сотрудникам иметь представление о том, что они могут делать, а чего не могут. Повторим, в том, что касается решения информационных вопросов, Америке необходимо единство усилий.

Единство усилий: Конгресс

Конгресс предпринял слишком мало действий для того, чтобы приспособиться или чтобы перестроить исполнительную власть для того, чтобы она могла отвечать на растущую террористическую угрозу. Контроль со стороны конгресса за разведкой – и контртеррористической деятельностью – не работает. И конгрессу, и исполнительной ветви власти необходимо сделать больше для того, чтобы минимизировать риски национальной безопасности в период передачи дел от одной администрации другой.

— Для контроля за разведкой мы предлагаем два варианта: либо создание объединенного комитета по старой модели Объединенного комитета по атомной энергии, или создание отдельного комитета в каждой из палат конгресса, объединив разрешающие и финансирующие комитеты. Наша главная мысль все та же: комитеты по разведке не могут выполнять свои функции, пока они не станут сильнее и таким образом получат боле четкие обязанности и ответственности по этому контролю.

— Конгресс должен создать единый главный пункт контроля и анализа внутренней безопасности. Должен существовать один постоянный комитет по национальной безопасности в каждой из палат.

— Мы предлагаем введение реформ, которые бы ускорили процесс номинации, финансовой отчетности, проверки и назначения должностных лиц, отвечающих за национальную безопасность при начале работы новой администрации, предлагаем шаги, которые бы обеспечили наличие у новой администрации всей той информации, которая ей необходима.

Единство усилий: организация защиты Америки в самих Соединенных Штатах

Мы рассмотрели несколько предложений касающихся будущего внутренней разведки и контртеррористической деятельности. Еще одно ведомство, отвечающее за внутреннюю разведку не решит проблем Америки в том, что касается сбора и анализа разведданных внутри США.. Мы не предлагаем создавать такое ведомство.

— Мы предлагаем создание специализированной интегрированной национальной службы безопасности в рамках ФБР, которая состояла бы из агентов, аналитиков, лингвистов и специалистов по наружному наблюдению, которых необходимо набирать, обучать, вознаграждать и удерживать в этой структуре для обеспечения развития институциональной культуры насыщенной глубоким опытом в вопросах разведки и национальной безопасности.

На нескольких этапах своей работы мы спрашивали: Кто отвечает за нашу защиту дома? Ответственность за национальную оборону Америки делят министерство обороны со своим новым северным командованием, и министерство внутренней безопасности. Они должны иметь четкое разделение ролей, миссий и юрисдикции.

— Министерство обороны и его контрольные комитеты доджын регулярно оценивать адекватность стратегии Северного командования и планирования для того, чтобы обеспечить защиту от военных угроз стране.

— Министерство внутренней безопасности и его контрольные комитеты должны регулярно оценивать вилы угроз, с которыми сталкивается страна, с тем, чтобы определить адекватность планов правительства и готовности правительства ответить на эти угрозы.

Мы призываем американский народ вспомнить, что мы все чувствовали 11 сентября, вспомнить не только невыразимый ужас, но и то, как мы сплотились как страна – единая страна. Единство цели и единство усилий – вот путь, при помощи которого мы сможем победить врага и сделать Америку безопасней для наших детей и внуков.

Мы с нетерпением ожидаем общенационального обсуждения наших рекомендаций и примем активнейшее участие в этом обсуждении.