Алексей Кудрин долгие годы был верным соратником Владимира Путина и архитектором выстроенной за это время финансовой вертикали. Теперь главный вопрос — не имя его преемника, а сможет ли новый министр финансов столь же упрямо отстаивать приоритет бюджетной политики.
Было чем хлопать
Громкая отставка Алексея Кудрина на прошлой неделе для многих затмила даже объявление о президентской рокировке. И если "бурные аплодисменты, переходящие в овации", на съезде "Единой России" породили главным образом воспоминания о "гонках на лафетах" начала 80-х и несколько несмешных анекдотов, то телеспектакль, в котором превратившийся к тому моменту в "хромую утку" президент Медведев, подглядывая в iPad, пытается уволить министра, осмелившегося противоречить начальству, уже произвел впечатление чего-то забытого. Настоящей политики.
Это даже породило у некоторых комментаторов иллюзии насчет того, что после ухода из правительства Кудрин может стать политиком оппозиционного толка. Вряд ли. Многолетняя лояльность Владимиру Путину не позволит. Как не позволит и неоднозначная репутация среди потенциального электората, не говоря уже про закулисные договоренности, о которых и Кудрин, и его визави из Белого дома будут хранить гробовое молчание.
Вряд ли светят Кудрину в ближайшее время и другие важные государственные должности, включая пост главы Банка России. Уж слишком обидно он одной единственной репликой "окоротил" президента, сообщив, что об отставке он сначала посоветуется с премьером. И уж слишком непримиримую позицию занял относительно роста госрасходов — в первую очередь речь идет о пресловутых 20 трлн руб. на перевооружение армии. Уж слишком громко хлопнул дверью.
Кстати, было чем хлопать. В правительстве любой страны мира минфин — одно из самых, если не самое важное ведомство. В России оно, пожалуй, гипертрофированно важное. Причин целая куча: от чрезмерной зависимости доходов казны от экспорта сырья до крайнего многообразия экономических укладов российских регионов и высокой доли госсектора в экономике. Так или иначе, но аппаратная машина Ильинки несет хотя бы частичную ответственность практически за все, что в России связано с деньгами.
Но сначала — пространная цитата: "Минфин — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, госдолга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы" (из положения о Министерстве финансов РФ).
Не факт, что любой замминистра финансов сможет без запинки повторить этот абзац. А следующее за ним перечисление примерно сотни полномочий запомнить уж точно невозможно. На всякий случай извинимся перед читателями — предыдущий абзац можно было смело пропустить, важно лишь, что полномочия Минфина поистине необъятны. В любом случае ясно, что обычный российский предприниматель может и не знать, кого благодарить или, наоборот, проклинать за все, что за этим кроется.
И. о. главы Минфина Антон Силуанов сразу после назначения подтвердил и верность курсу Кудрина, и готовность беспрекословно выполнять поручения Путина и Медведева
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ
Фискальная рутина
Формально налоги в России собирает Федеральная налоговая служба (ФНС), но не следует забывать о том, что координирует ее деятельность все же Минфин. Да и все без исключения изменения в налоговом законодательстве происходят как минимум с одобрения этого ведомства. А фактически при Алексее Кудрине все существенные изменения шли именно из его ведомства.
Поэтому, например, никакие радикальные идеи — вроде долго муссировавшейся советником президента Аркадием Дворковичем замены НДС на налог с продаж — не имели ни малейшего шанса превратиться в закон. Та же судьба постигла предвыборные рассуждения нынешнего президента о возможности значительного снижения НДС. Да и в недавней истории со ставкой соцналога победил именно вариант Минфина.
А фискальному федерализму при Кудрине и вовсе пришел конец. О принципе разделения доходов между центром и регионами в пропорции 50:50 давно забыли.
Гражданам, пытающимся называть господина Кудрина либеральным экономистом, стоит напомнить о том, что последовательности в отстаивании низких налогов он не проявлял. Да и достижения Минфина в том, что касается простоты процедуры уплаты налогов, невелики. Хотя, конечно, нельзя отрицать того, что в начале нулевых не без его участия была введена плоская шкала подоходного налога, а само число налогов и сборов было несколько сокращено.
И хотя и он, и назначенный исполняющим обязанности главы Минфина Антон Силуанов всячески открещиваются от того, что поддерживают идею повышения налогов, последний в первом же публичном выступлении сказал, что готов рассматривать варианты "повышения доходной базы". Иными словами, повышать налоговую нагрузку, не увеличивая ставок. Та же сцена, вид сбоку.
На страже расходов
Один из экс-министров финансов, Александр Лившиц, прославился лозунгом "Денег нет!" В принципе это должно быть главным слоганом любого министра финансов. В разумных, конечно, пределах. Иначе в конкуренции за госденьги всегда будут побеждать сильнейшие лоббисты, а остальным придется жить впроголодь. Вряд ли только Алексея Кудрина стоит винить в гигантском разрыве в зарплатах бюджетников, но он явно мало сделал для того, чтобы избавиться от абсурдных диспропорций. Вроде таких вот контрастов: мальчишка-чиновник получает около 100 тыс. руб. в месяц, а заслуженный преподаватель, скажем, Гнесинского училища — пять.
Впрочем, Кудрин как раз и пал жертвой тех самых бюджетных лоббистов, когда пытался остановить ничем не подкрепленную вакханалию роста расходов — на Кавказ, оборону и т. д. Может быть, когда-нибудь мы узнаем, что он был против и затратных мегапроектов вроде Олимпиады в Сочи, чемпионата мира по футболу, подготовки к саммиту АТЭС во Владивостоке. Или не узнаем: Кудрин на посту главы Минфина превратился в гуру компромисса, слишком сильно перечить начальству было все же не в его правилах.
Искусство баланса
Славу лучшего министра финансов Европы Кудрин в определенном смысле заслужил именно за успех в этом нелегком деле. Поддержание бездефицитного бюджета — пожалуй, высший пилотаж искусства компромисса. Тут, правда, надо напомнить, что от чудовищного дефицита бюджета впервые удалось избавиться все же правительству Евгения Примакова в 1999 году.
Да и у критиков высокого профицита нулевых есть своя правда. Нефтяные сверхдоходы можно было бы пустить на латание инфраструктурных дыр, стимулирование экономики в кейнсианском духе. Да и небольшой дефицит может быть вполне разумным, пока он не приводит к росту госдолга в процентах к ВВП и не высасывает с финансового рынка ресурсы, необходимые реальному сектору.
Контраргументы сторонников Кудрина (их, кстати, в той или иной форме не раз повторял Владимир Путин) варьировались от версии "все украдут" (ее в прошлом году, кстати, нечаянно подтвердил Дмитрий Медведев, когда обнародовал шокирующий объем коррупции — триллион в год — на госзакупках) до более сложных вроде надувания пузырей в неторгуемых активах и необходимости снижения инфляции до мало-мальски цивилизованных уровней.
Сколько бы должностей ни получил преемник Алексея Кудрина, его влиянием он обладать не будет
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Экономика по Ветхому Завету
Но пожалуй, главный успех Минфина при Кудрине — создание бюджетной конструкции, которая позволяла при непредсказуемых доходах (из-за колебаний цен на нефть) иметь предсказуемые расходы. Сначала для этого был создан Стабфонд, затем бюджет был разделен на нефтяную и ненефтяную части.
Идея, мягко говоря, не нова: Иосиф, сын Иакова, рассказывая египетскому фараону сон о семи тучных и семи тощих годах, предлагал, по сути, то же самое — делать запасы на черный день. В российском исполнении идея многим казалась очень удачной. Особенно в 2008-2009 годах, когда использование резервов спасло экономику от слишком сильного шока. Впрочем, она же спасла от шока и российскую политическую систему. Возможно, даже создав предпосылки для третьего, а может, и четвертого президентского срока Путина.
Впрочем, несмотря на очевидные достоинства, у этой конструкции с самого начала было немало критиков. Они говорили, что за счет Стабфонда, покупая доллары США, мы кредитуем бюджет потенциального противника, лишаем экономику необходимых ресурсов, консервируем бедность.
Критиковали Кудрина и с другой стороны — за излишнюю мягкость и уступчивость. В начале нулевых цена отсечения, при которой бюджет становился бездефицитным, а допдоходы шли в Стабфонд, была около $20 за баррель. Сейчас бюджет с трудом балансируется и при $100 за бочку нефти. Кроме того, никакой стабильности у этой конструкции не было, по факту она постоянно пересматривалась, а к 2009 году от нее и вовсе временно отказались. Кто бы ни занял кабинет на Ильинке, ему придется что-то с этим делать, иначе расходные амбиции госсектора вновь разрушат пусть и шаткую, но все же относительно устойчивую конструкцию эпохи Кудрина.
Иллюзия простоты и прозрачности
Чиновники Минфина иногда любят подчеркивать, что по международным критериям российский бюджет крайне прозрачен. И правда, любой желающий может скачать его почти полностью, за вычетом секретных разделов. Вот только прочитать и понять получится мало у кого — не поможет даже пара высших образований. Нужна не просто специальная подготовка, но необходимо еще постоянно быть в курсе изменений методик и нормативных актов Минфина.
То же касается и другой сферы ответственности Минфина — политики в сфере бухучета. Миллион с лишним бухгалтеров по всей стране давно уже смирились с тем, что постоянные изменения инструкций, правил и формальностей в любой момент могут поставить чуть ли не любое предприятие на грань налогового преступления. А предприниматели и чиновники уже давно даже и не задумываются о том, что большая часть этого бумагомарания на самом деле напрасный труд, что можно было бы обойтись куда более простыми формами. Впрочем, не надо искать тут заговор. Скорее, это очередное подтверждение законов Паркинсона: чиновники, утверждая собственную важность, создают себе все больше работы.
В том же, что касается собственно бюджетной политики, это, например, в весьма изощренных формах проявляется в сфере ответственности нынешнего и. о. главы Минфина — межбюджетных отношениях. Созданная Антоном Силуановым система дает Минфину очень высокую степень контроля состояния бюджетов большинства регионов. Не исключено, что именно это обстоятельство и послужило решающим при выборе Путина. В конце концов, российская вертикаль власти все же держится на финансовых потоках, а перед выборами лишний рычаг — дополнительная гарантия лояльности региональных элит.
Больше чем Минфин
Кудрин уже давно был много больше, чем просто глава Минфина. О его формальном статусе вице-премьера газеты зачастую даже забывали упоминать. И без того было понятно, что это одно из самых важных лиц в государстве — человек, определяющий большую часть экономической политики. Впрочем, вполне возможно, что даже весьма информированные люди недооценивают, насколько он был серьезным препятствием для откровенно маразматических идей и чрезмерно популистских расходов.
Неудивительно, что премьеру уже пришлось разделить его полномочия. А возможно, вскоре придется разделить еще раз. Первый вице-премьер Игорь Шувалов, которому отошли функции Кудрина по контролю за экономическим блоком правительства,— все же юрист, а не экономист. Между тем уже нахлынула вторая волна мирового финансового кризиса, которая вот-вот доберется и до России.
Здесь понадобятся и широчайшая эрудиция, и интуиция, и опыт. В правительстве таких людей немного, чуть ли не двое, примерно столько же — в ЦБ, еще несколько — в частном секторе и в госбанках, причем никто из них, кажется, не пользуется особенным доверием первых лиц государства и не горит желанием занять "расстрельную должность". Так что шансы на откровенно ошибочные или хотя бы запоздалые решения явно выросли.