Как правительство принимало решения во время первого президентского срока Владимира Путина? Почему так называемая административная реформа оказалась симулякром? Почему "Газпром" остался монополистом? Кто придумал кличку "Миша два процента"? На эти и другие вопросы бывший премьер-министр РФ ответил корреспонденту "Денег" Надежде Петровой.
"Важно не количество министерств, а сколько функций у государства"
Как вы узнали, что вы больше не работаете премьер-министром?
— Все было очень просто. Президент позвонил и попросил к нему приехать. Вместо совещания с членами правительства был приглашен я один, и в разговоре на двоих Путин мне, что называется, пояснил, что президент имеет право отправить правительство в отставку.
А новая конфигурация правительства — с перетряхиванием всех функций, с министерствами, агентствами, службами — закладывалась при вас или все было потом на коленке нарисовано?
— Подтверждаю: на коленке нарисовано. Поэтому в течение первого года даже названия министерств и ведомств переправлялись, какие-то функции перебрасывались, что-то упразднялось и так далее.
Но корни этого растут в так называемой административной реформе. К административной реформе, которая готовилась под моим руководством, имели отношение несколько человек: вице-премьер Алешин, министр Греф, министр Шувалов и Мерзликин, руководитель секретариата премьер-министра (потом он стал вместо Шувалова руководителем аппарата правительства).
Цель реформы в моем понимании, тот дух, который в нее закладывался,— это пересмотр государственных функций, то есть сокращение присутствия государства в экономической сфере прежде всего путем ликвидации многих функций, которые были записаны за правительством и за соответствующими конкретными министерствами и ведомствами. Это главное.
Все остальное — как я называл, раскрашивание, заполнение квадратиков и вписывание названий,— это ерунда полная, никакого отношения к административной реформе не имевшая. Но были люди — я так понимаю, в администрации президента, которые говорили, что вот, нам нужно квадратики быстрее, все остальное нас не интересует. Но такое упрощение реформы я принять не мог. Были рассмотрены практически все функции правительства того периода и были подготовлены проекты законов о ликвидации примерно двух тысяч функций министерств и ведомств. Часть мы успели отменить — такие как лицензирование многих видов деятельности.
Я говорил тогда и говорю сейчас: количество министерств и их названия не имеют никакого значения. Их может быть 10, может быть 100. Вопрос, сколько функций вообще за государством.
Я позднее понял, несколько лет спустя, когда ушел, что это было еще одной причиной недовольства моей деятельностью — люди, которые рассчитывали занять посты после моего ухода, хотели обладать большими функциями.
Сейчас мы видим, что на практике происходит. Как контролируется каждая компания в любой сфере деятельности, фактически держится за горло, и любой бизнес может быть удушен моментально — большой, малый или средний. Это вопрос, конечно, идеологический. Либо раскрепощение экономики и формирование настоящей рыночной экономики, где государство является регулятором, либо подконтрольность частного бизнеса и экономики вообще группе людей, которые временно занимают государственные посты.
Это разное видение развития страны. То, что происходит сейчас, результат того, что фактически реформа свелась к переформированию правительства, то есть увеличению количества министерств и ведомств и увеличению количества чиновников в два раза. Функций стало не меньше, эффективность стала хуже, экономика не растет. Все.
А кто был автором этих конструкций?
— Я не знаю, кто был автором. На правительстве их никто не обсуждал, поскольку я занимал однозначную позицию и, естественно, никто не пытался мне сказать, что не надо сокращать функции государства, а надо их увеличивать. Потом стало ясно, что фактически моим именем хотели вместо реформы провести имитацию. Ну, провели другим именем.
Кажется, с налоговой реформой были проблемы?
— По налогам, действительно, были расхождения. Но, например, не было расхождений по единому подоходному налогу. Многие из министров... побаивались, скажем так. Мы взяли на себя неоднозначное решение, которое, я считаю, оправдало себя. Сначала было два варианта: вводить одну ставку, 13%, или оставить две ступени, 13% и 20%. Я помню, к окончательному решению о единой ставке меня склонил Александр Жуков, он тогда возглавлял комитет в Думе. Авторство этих идей принадлежит группе людей, работавших до формирования правительства и назначения Грефа в Центре стратегических разработок. Часть из них перешла в Министерство экономического развития.
С другим налогом было иначе. Я считал нужным радикальное сокращение НДС, с 20% до 15-16%. Другие члены правительства возражали. Не хотели снижения НДС. Я тогда пошел на компромисс — по многочисленным просьбам Минфина, поскольку у них не "бились" расчеты. Мы приняли решение о снижении с 20% до 18%. Я вижу сегодня: предприниматели ценят это. Казалось бы, разница всего в два процента, но это очень существенно, потому что НДС — главный налог для любого предприятия.
Кстати, насчет "двух процентов" — еще раз не расскажете, как вам приклеили этот ярлык?
— Был июль 99-го. У Владимира Гусинского был кредит, который он получил от Минфина после выборов 96-го года на запуск спутников "НТВ плюс". Спутники должны были запускаться из Америки, спутники были запущены, и в июле 99-го наступал первый платеж. Маленький: $15 млн из $150 млн. Гусинский пришел ко мне, сказал: я платить не буду, мне было обещано, что это "спасибо" за поддержку на президентских выборах. Я говорю: слушайте, я ничего не знаю ни о какой политической договоренности, я министр финансов, и у меня есть документы, договор с вашей организацией, вы должны, платите. Он сильно расстроился. А на следующий день появилась вот эта формула, которая в его СМИ была раскручена в течение месяца. Потом началась война в Чечне, и про это все забыли. Про это вспомнил Путин после нашего с ним последнего разговора в декабре 2004 года.
Гусинский потом перед вами извинился?
— Гусинский? Да. Году уже в 2005-м или 2006-м.
Сказал: каюсь, виноват?
— Ну вот так, да. (Смеется.)
"Это не новые деньги, а те же самые, просто с другой стороны зашедшие"
Возвращаясь к налогам... История с НДС тогда затянулась на несколько месяцев. Кудрин вступал в публичную полемику...
— Да, говорил, что не собьется бюджет. Но это не скандал, это профессиональный разговор. Это разные мнения. Я их ценю, и этих людей ценю. Мы дискутировали и вырабатывали правильные решения. Это не интриги. Это обсуждения по существу.
А министры не ходили к Путину жаловаться? Не было таких... лоббистских усилий?
— У нас все решалось по-другому. Правительство работало как правительство. У нас Путин — президент — не включался в решение какой-то одной или другой темы. Такого не было.
То есть такого, чтобы Кудрин вам сказал, что сначала посоветуется с Путиным, быть в принципе не могло?
— Это невозможно. Такой психологической конструкции не было. Министры ходили к президенту, что-то рассказывали, но не публично. И президент сам в то время какого-то вмешательства в дела правительства при формировании решений не допускал.
Мы изначально докладывали ему, какой мы видим ту или иную реформу, поскольку он глава государства. Он нам давал принципиальное одобрение. Мы ее разрабатывали и перед тем, как ее объявлять, докладывали президенту,— что в принципе она готова, что можно ее запускать. Участие президента на промежуточных этапах было только, когда мы обсуждали реформу электроэнергетики, потому что там было много деталей и много противоречий. Плюс его советник Илларионов был противником того, что делало правительство и РАО ЕЭС.
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ
В чем были расхождения?
— В основном технические вопросы. Вертикальная интеграция или по секторам энергетики — электропередача, генерация и так далее. Конечно, был вопрос об этапах реформы. Но главное было — для чего мы это делаем, кто эти инвесторы.
В 2003 году я лично пришел в Думу и настоял, чтобы депутаты приняли эту реформу. До этого два года мы пытались устранить противоречия. Потом я объявил, что мы берем на себя ответственность за результат, реформа была одобрена и начала реализовываться.
То, что случилось после моего ухода, на стадии реализации, конечно, уже безобразие. Потому что вместо привлечения частных инвесторов и увеличения уровня инвестиций в этот сектор получилось просто перераспределение между государственными же структурами. Там только две частные компании, а в основном все куплено "Газпромом" и другими госкомпаниями. Поэтому эта реформа не является успешной. Она оказалась просто изменением облика, но не существа, к сожалению. Механизмы созданы, номинально существуют, но существенного улучшения не произошло по той простой причине, что это не новые деньги. Это те же самые деньги, просто с другой стороны зашедшие. Новые есть, но их очень мало.
Ну если сравнивать с "Газпромом"... С ним же вообще ничего не вышло.
— С "Газпромом" — это отдельная история. В самом начале, еще до того как правительство было сформировано, у меня была договоренность с Путиным: я ему огласил перечень реформ, которые необходимо провести. Это было условие, когда он мне предложил стать премьер-министром. Путин обещал мне их поддержать. Мы поняли, что одинаково видим будущее страны. Это было ключом к нашей совместной работе. Из четырех лет совместной работы три с половиной года я считал, что мы делаем правильные вещи. Поскольку реформы, которые были задуманы, проводились с хорошим темпом. Может, где-то и с огрехами, но смысл и существо были правильные.
Но по одной реформе Путин не исполнил свое обещание, а именно по реформе газового сектора. Трижды правительство пыталось эту реформу провести. В последний раз это было, по-моему, уже в августе 2003 года, когда я, уже зная, что Путину это, скажем так, уже не очень нравится, все равно поставил первым в повестку дня заседания правительства вопрос о реформе газового сектора. Прессе было объявлено, что вопрос будет рассматриваться. За три минуты до начала заседания мне звонит президент и говорит: "Я настоятельно прошу вас снять этот вопрос с обсуждения". Я не стал перечить президенту, вопрос снял. Так и закончилась третья попытка.
Но это уже был период накопления наших разногласий. Они еще в июне 2003-го начали выливаться в публичную плоскость. Позднее, с арестом Ходорковского и некоторыми другими вещами, по Украине, по Белоруссии, в публичной плоскости накопился набор разногласий по весомым политическим вопросам. Что и привело к отставке. Хотя она не была объяснена таким политическим образом. Она просто никак не была объяснена. Никак. (Смеется.)
Я правильно понимаю, что реформе "Газпрома" мешали не Вяхирев и не сменивший его Миллер, а Путин?
— При Вяхиреве была еще подготовка, изучение ситуации. Более конкретная работа началась уже после его ухода. Пока Миллер входил в курс дела, его замы этим занимались — поскольку реформа была в плане, и правительство требовало, чтобы "Газпром" участвовал в ее подготовке. Хотя "Газпром" не делал эту реформу, потому что он не может реформировать сам себя.
Когда вводились налог на добычу полезных ископаемых и формула расчета экспортной пошлины, речь шла обо всем нефтегазовом комплексе. Но президент Путин в последний момент дал нам команду снять из этого закона все, что относилось к газовому сектору.
Введя этот налог, мы поставили олигархический нефтяной бизнес под контроль государства. Все стали платить серьезные деньги, серьезные налоги. Хотя они время от времени попискивают, но все платят, потому что это не самый высокий уровень налогообложения в мире — примерно средний из нефтедобывающих стран. Это справедливый порядок налогообложения. Другое дело, что со временем нужно полностью перенести нагрузку на скважину, на налог с полезных ископаемых, но пока как дополнительный регулятор действует экспортная пошлина. Что не очень правильный механизм, но как временная мера — нормальный. Но "Газпром" по сей день, если пересчитать на тонну нефти, платит меньше налогов, чем любая нефтяная компания.
Ответ на ваш вопрос: да. Лично Путин препятствовал проведению этой реформы, фактической утрате монопольной роли "Газпрома" и тому, чтобы налогообложение "Газпрома" дошло до такого уровня, который нами считался справедливым, правильным для всего нефтегазового комплекса.
А почему? У вас нет предположений?
— В то время я терялся в догадках. Сейчас очевидно, что "Газпром" находится под особой опекой как самый важный и самый простой способ влияния на экономическую ситуацию в стране и в окружающем зарубежье.
Первые газовые войны не к тому времени относятся?
— Да, первые газовые войны относятся как раз к тому времени. Отключение газа Белоруссии. С этим связан в том числе мой публичный скандал с Путиным. Через две недели правительство было отправлено в отставку.
Был февраль 2004 года. "Газпром" подводил к тому, что пора отключать газ. Я запретил "Газпрому" это делать. Просто запретил. Позвонил Миллеру и сказал, что я от имени государства как главного акционера запрещаю отключать газ. Несмотря на то, что контракта нет. Его не было второй месяц.
Тем не менее утром я прихожу на работу — мне звонит премьер-министр Польши, премьер-министр Литвы, губернатор Калининградской области: слушайте, у нас газа нет, что такое? Я звоню Миллеру, спрашиваю, в чем дело. Тот мне отвечает, что ему приказал президент. Несмотря на мои указания, данные предшествующим вечером, президент дал такую команду. И "Газпром" отключил газ.
Тут же состоялось заседание Совета безопасности, на котором я высказал свое резкое неприятие этих действий: в Минске минус 25 градусов, есть промышленность, есть непрерывный цикл производства, и отключать газ — это недопустимое, безответственное решение.
Министры, конечно, были в шоке от такого разговора. Но такое было решение принято. Как элемент того, что вы сейчас назвали "газовая война".
"Было понятно, в какую сторону все это движется"
Еще в конце 2003 года ходили слухи, что есть ваше заявление об отставке с открытой датой. Это правда?
— Нет, заявления не было. У меня было мое личное заявление, внутри. Я не собирался конфликтовать, я не для этого принял правительство. Я не собирался заниматься политикой — я приходил делать реформы. Значительную часть из них нам удалось провести, но я понимал, что ситуация уже такая, что проводить их дальше будет трудно, все сворачивалось. Тем более началось давление на предпринимателей. И в августе 2003 года я сказал жене, некоторым близким друзьям, что если Путин предложит второй срок работать вместе, то я откажусь. Я для себя это решение уже принял — что уйду в мае месяце, после инаугурации вновь избранного президента. Но это внутреннее решение, оно никогда не было публичным.
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ
Это решение связано с делом ЮКОСа?
— Оно связано и с ЮКОСом, и с отказом от реформы в газовой сфере, и многими другими вещами. Я не хочу перечислять все, но в совокупности они давали мне представление о том, что все-таки мы разные люди — не так, как казалось в 2000 году.
Хотя и в 2000-м, и в 2001-м, и в 2002-м, и даже в 2003-м Путин поддерживал почти все реформы (кроме одной, как я сказал), но были другие вещи, которые впрямую ко мне не относились, но которые противоречили моим принципам или моим убеждениям. Например, штурм на Дубровке. Я не считал правильным это так делать. Я высказывал свое мнение. Были другие вещи. Был вопрос по телевидению, когда я пытался поддерживать ТВ-6, ТВС, эти телеканалы, просил госбанки выдать кредиты, чтобы спасти творческий коллектив НТВ. Они создали свою компанию, потом все это рассыпалось, рассыпалось... Но я понимал, что оно не само собой рассыпается, а есть люди, которые разламывают это дело.
Было много таких моментов. Я не объединяю их впрямую, но было понятно, в какую сторону все это движется, и меня все это не устраивало как общая оценка моего будущего, моей возможной работы. Путин, может быть, уже и чувствовал, что я не собираюсь дальше с ним работать. Потому что я однозначно позиционировал себя по вопросам, по которым не мог идти на компромисс.
Но в 2000 году у вас были другие отношения.
— У нас были неплохие отношения до начала 2003 года.
Когда в 2000-м Путина избирали президентом, вы уже знали, что он вас позовет?
— У нас был разговор в январе 2000 года, когда началась предвыборная кампания. Владимир Путин стал исполняющим обязанности президента 1 января, если вы помните. И где-то 5 января он меня пригласил и сделал предложение работать в паре: он избирается президентом; если он будет избран президентом, он предложит, чтобы я был премьер-министром, и будем стараться, чтобы Дума меня поддержала. В то время с Думой были серьезные разногласия. Хотя за меня даже коммунисты голосовали. Видимо, думали, что не будет таких реформ.
Такая была предварительная договоренность. И четыре месяца, до мая, до инаугурации президента, я был первым вице-премьером, де-факто исполнял обязанности премьер-министра.
Я правильно понимаю: уже к январю 2000-го вам было ясно, что нужно делать?
— Конечно, да. Мы тогда уже начали выводить страну после кризиса 98-го года, и ситуация мне была ясна: налоговая сфера — это главное, с чего надо начать, чтобы стабилизировать государственные финансы, расплатиться с долгами перед пенсионерами и бюджетниками. Мы в Минфине все это разработали давно — перечень реформ, который я изложил на той январской встрече.
После этого Путин меня попросил поддержать Грефа, поставить его во главе группы разработчиков в Центре стратегических разработок как организатора. Мы с Волошиным (Путин попросил, чтобы я поговорил с Волошиным) занимались координацией подготовки реформ. Я два раза в неделю встречался с разработчиками.
Когда осенью 2003 года Волошин подал в отставку, для вас это что-то значило?
— Волошин, по моему представлению, хотел и прежде уйти, поэтому это для меня не было каким-то шоком. И я не знаю истинные мотивы, какие были у Волошина. Мы с ним много раз встречались после этого, но я эту тему с ним не обсуждал.
А когда Медведев занял его место, как вам работалось?
— Да мне было все равно. Я практически не работал с ним. Необходимости такой не возникало. Работал Мерзликин, он был руководителем аппарата, он ходил к Медведеву на совещания.
Про еще одну замену скажите. В 2002 году ушел Геращенко. Вам с ним тяжело было? Было такое ощущение, что он как заноза. Все время поперек.
— И тяжело, и легко. Во-первых, это человек, с которым можно общаться и можно обсуждать любые вещи.
Мы расходились в некоторых идеологических вещах. Но Виктор Владимирович человек принципов, что мне всегда импонировало. Если он что-то обещает, он это исполняет. И никакой интриги и подвоха ждать не следует.
С Игнатьевым вам стало легче? Он, думаю, фигура совершенно другого плана.
— После ухода Геращенко стало не легче. Просто ответственности стало больше. Потому что... скажем так: споры нужны, когда хочешь, чтобы родилась истина. У нас с ним были разные мнения, но мы находили правильные решения.
После его ухода получилось, что я должен вроде сам все решать — и за правительство, и за Центральный банк. Поскольку Игнатьев и Кудрин — это примерно одни и те же люди. Альтернативного мнения не стало. Может, если кто скажет, оно и мешает, но оно всегда имеет право на существование — а может быть, ты ошибаешься, а твой оппонент прав?
Должен сказать, мы приняли очень важный закон уже после ухода Геращенко, в 2003 году,— о валютном регулировании. Когда граждане в том числе получили право открывать счета за рубежом в уведомительном порядке. В этом законе было много важных вещей. И мое ощущение: ответственности было больше. Если бы был Геращенко — вроде с ним как-то делишь ответственность. А здесь получился замкнутый круг — все равно к тебе же все и приходит.
Нет ощущения, что после вашего ухода Путин стал больше вмешиваться в работу правительства?
— Потому что другая эра началась. Плюс новое правительство было напугано так называемой монетизацией. Недоделанной реформой. Наше правительство начало ее готовить, но не успело, и поэтому она не была объявлена. Ее запустили сразу после моего ухода, не объяснив, в чем цель реформы, чего надо достигнуть, не назначив ответственных. Конечно, когда бабушки вышли на улицы городов РФ, все впали в ступор. Поняли, что что-то не то сделали.
После этого ни одной реформы, если помните, не было вообще. Кроме, как я ее называю, антиконституционной реформы, которую осенью 2004 года объявил Путин, что послужило для меня причиной стать оппозиционером, а не заниматься бизнесом.
Кажется, после отставки у вас был какой-то финансовый проект?
— Было так: я не захотел идти на госслужбу. Путин просил, чтобы я был секретарем Совбеза, я отказался, конечно. Он несколько раз просил занять этот пост. Но потом появилась идея создания банка СНГ и Евросоюза. Это была правильная идея — сделать еще один механизм интеграции.
На мой взгляд, Россия должна быть тесно интегрирована с Европейским союзом. Не обязательно быть членом ЕС, но надо быть интегрированным с Европейским союзом. В связи с этим мы должны гармонизировать и свои законы, чтобы быть ближе к ним там, где мы похожи. Не только в отношении социальных вопросов и прав человека, но и в тех сферах регулирования экономики, где мы одинаковы. Там, где есть промышленная конкуренция, должны быть те же принципы. Там, где есть отличия (а отличия — это огромная инфраструктура и нефтедобывающая, газодобывающая промышленность), должно быть отдельное регулирование.
Поэтому это направление мне импонировало. Я согласился работать над созданием такого банка, начал переговоры с европейскими странами. Путин поговорил с Назарбаевым и, по-моему, с Кучмой о том, чтобы они также поучаствовали в его создании. Началась такая работа.
Но в сентябре 2004-го был Беслан, и Путин использовал его для запуска антиконституционной реформы, которая изменила мое отношение к Путину и к ситуации в стране. До этого я считал, что Путин совершает ошибки, которые можно исправить. После этого я понял, что это не ошибки, а преднамеренные, спланированные действия. Я больше не считал возможным взаимодействовать с государством в этой сфере. Я пришел к Путину, уже в ноябре, и сказал ему, что прекращаю этим вопросом заниматься и ухожу в свою собственную жизнь. В декабре 2004-го он еще раз пригласил меня к себе в резиденцию. А я еще раз подтвердил, что принял окончательное решение.
Но я по-прежнему еще не занимался критикой публичной политики, поскольку для себя решил, что в течение года не буду появляться. Я так считал, что в Европе существует негласное правило: человек, обладающий властью, после своего ухода в течение года не должен пытаться пользоваться связями этой власти для решения каких-то проблем. Я этот год выдержал, и ровно день в день, 24 февраля уже 2005 года, объявил, что начинаю заниматься политической оппозиционной деятельностью.