Химический пробел
В конце августа премьер-министр Владимир Путин поручил правительству внести в ряд нормативных актов изменения, которые должны упростить получение разрешений на строительство объектов нефте- и газохимии. Это, как говорят на нефтехимическом рынке, станет первым шагом, который позволит российским компаниям повысить свою конкурентоспособность и снизить сроки и стоимость ввода новых заводов.
За стандартами
В распоряжении BG оказалась копия письма премьер-министра Владимира Путина от 26 августа, в котором он поручает профильным министерствам обеспечить реализацию "плана-графика подготовки нормативных правовых актов в целях применения передовых технорм, соответствующих международным стандартам, и упрощения процедур получения разрешительной документации на строительство нефтегазохимических и нефтеперерабатывающих комплексов". Документ разработало Минэнерго, в начале августа он был согласован МЧС, Минпромторгом, Минприроды, Минрегионом, Ростехнадзором и Росстандартом.
Согласно плану-графику, до конца сентября Ростехнадзор, МЧС и Минэнерго должны были составить и утвердить перечень нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность нефтеперерабатывающих и нефтегазохимических комплексов в области промышленной и пожарной безопасности. Однако, как сообщили BG источники на рынке, пока список не утвержден. Сроки выполнения плана-графика — с первого квартала 2012 года до конца 2013 года. Будут внесены изменения в нормы, касающиеся регулирования технологических и градостроительных требований, а также требований безопасности.
В первую очередь будут изменены правила применения технических устройств на опасных производственных объектах (от 1998 года) и требования к составу документации на объектах нефтехимической промышленности. Это должно быть сделано в первом квартале 2012 года. Последними — в третьем квартале 2013 года — должен быть утвержден свод требований к обеспечению безопасности эксплуатации зданий в нефтехимической отрасли, а также изменен ряд норм технологического проектирования и эксплуатации.
Нефтегазохимия — базовый сегмент российского промышленного производства, включающий более 650 крупных и средних промышленных предприятий (численность промышленно-производственного персонала — около 280 тыс.). В отрасли сосредоточено примерно 2% стоимости основных фондов промышленности и более 5% стоимости основных фондов обрабатывающих производств. Доля вклада нефтегазохимических предприятий в ВВП России — 0,4% (2009 год).
Ложка меда
Как отмечают в нефтехимических компаниях, внесение "точечных" изменений в существующие нормативные акты поможет облегчить развитие отрасли, но решит лишь небольшую часть проблем. Сейчас основными документами в системе российского законодательства в области промышленной безопасности являются федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Градостроительный кодекс, всего же эту область регулируют более 4,2 тыс. нормативных документов. Чрезмерное количество документов — следствие того, что многие принимались "ситуативно", то есть после аварий или других происшествий на производствах, а потом не приводились в соответствие с современными техническими возможностями.
"Действующие нормы формировались в советское время для технологий, существовавших на том этапе развития. Однако отрасль за последние десятилетия в техническом развитии сделала огромный шаг вперед. Современные производства за рубежом очень компактны, что позволяет минимизировать расходы на строительные материалы, аренду земли и проведение коммуникаций",— поясняет вице-президент "СИБУР Холдинга" по административной поддержке бизнеса Кирилл Шамалов. По его словам, раньше объектом защиты помимо безопасности людей являлась государственная безопасность. Это приводило к избыточному регулированию с подробным описанием способов обеспечения безопасности.
"В итоге сложилась громоздкая система более чем из 4 тыс. нормативных актов, нередко не согласованных между собой, которые значительно увеличивают срок получения разрешений и общую стоимость инвестпроектов",— говорят в СИБУРе. Например, в Саудовской Аравии процесс согласования при строительстве нового производства занимает в среднем 11 месяцев, в США — 15, а в России — более 22 месяцев. Полное соблюдение всех действующих в России норм в ряде случаев может привести к удорожанию проекта более чем на 25%.
В этом случае компании вынуждены идти методом исключений через специальные технические условия. "Таким образом, исключение из правил в результате приходится делать правилом. Иначе создавать конкурентоспособные производства не получается",— отмечают в холдинге. При этом в компании подтверждают, что правительство активно ведет работу по изменению существующих норм и рекомендации и пожелания химических компаний, в частности СИБУРа, во многом учитываются.
Дьявол в деталях
Несовершенство российского технического законодательства негативно сказывается в первую очередь на стоимости и сроках строительства. Технический регламент требований пожарной безопасности от 2009 года предусматривает, что площадь отдельно стоящей наружной установки категории АН и БН не должна превышать 5,2 тыс. кв. м при высоте до 30 м и 3 тыс. кв.м при высоте 30 м и больше. Это увеличивает площадь застройки по сравнению с западными аналогами в полтора-два раза, а также влечет за собой необходимость производить лишний объем работ, увеличивает протяженность связанной с объектом инфраструктуры. На одном из основных проектов СИБУРа, который должен быть введен в эксплуатацию в 2013 году,— "Тобольск-Полимере" — общие затраты из-за этого возросли на 8-10%, а дополнительные расходы составили $160-200 млн от общего бюджета.
"Тобольск-Полимер" — крупнейший инвестиционный проект российской нефтехимической отрасли. Его стоимость оценивается в 64 млрд руб. Проектное финансирование осуществляется за счет кредитных средств, предоставленных ВЭБом. Выполнение инжиниринговых и строительных работ ведет группа международных подрядчиков, включая Linde, Technimont, Fluor, Ude, с привлечением российских субподрядчиков.
Проект предусматривает строительство в Тобольске комплекса по производству полипропилена мощностью 500 тыс. тонн в год. Он является частью госпрограммы по утилизации попутного нефтяного газа (ПНГ). Предполагается, что комплекс будет перерабатывать 5 млрд кубометров ПНГ. Новые мощности строятся на территории действующего предприятия СИБУРа "Тобольск-Нефтехим".
После ввода в эксплуатацию "Тобольск-Полимер" станет крупнейшим в России и войдет в тройку мировых производств полипропилена. Реализация проекта позволит прекратить импорт полипропилена — третьего по потреблению в мире пластика после полиэтилена и ПВХ, широко применяемого в разных отраслях промышленности: автомобильной, ЖКХ, производстве товаров народного потребления (упаковка, пленка, мебель, посуда). По разным оценкам, до 1 млн тонн полипропилена сейчас ввозится в Россию в виде готовых изделий.
"Тобольск-Полимер" строится по заказанному у международных компаний плану. Однако из-за несоответствия международных норм российским ряд ключевых технических характеристик пришлось существенно изменить. Например, по первоначальному предложению проектировщиков площадь строительства установки полипропилена составляла 26 тыс. кв. м. При проектировании в строгом соответствии с российскими нормами эта площадь увеличилась ровно в два раза — до 52 тыс. кв. м. Но с учетом согласования отклонений от норм компании удалось уменьшить площадь застройки до 42 тыс. кв. м.
При этом, как отмечают аналитики, затягивание сроков строительства может быть критическим для любого проекта, если в этот момент строятся другие аналогичные мощности. "Получается, кто раньше построил, тот и получил контракт",— говорят они. Также от сроков ввода перерабатывающих мощностей в действие напрямую зависят и добывающие компании. Это особенно актуально в связи с необходимостью повышения нефтекомпаниями уровня утилизации попутного нефтяного газа, который служит основным сырьем для нефте- и газохимии. Согласно постановлению правительства, НК обязаны утилизировать с 2012 года не менее 95% ПНГ. Таким образом, если переработчики и нефтехимические компании будут из-за высокой стоимости проектов и трудности их реализации отказываться от своих планов, это напрямую повлечет за собой снижение уровня утилизации, так как нефтекомпаниям некуда будет направлять ПНГ.
Подножка оборудования
Еще одной проблемой при запуске новых газо- и нефтехимических заводов, соответствующих международным нормам, является сложность закупки иностранного оборудования, на котором работает большинство современных производств. В частности, закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 1997 года предусматривает получение разрешения на применение зарубежного оборудования в России, несмотря на наличие международных сертификатов. Сложная процедура получения разрешения сокращает список потенциальных поставщиков, особенно если это касается небольших позиций. А те, которые попадают в него, не всегда предлагают лучшие цены, говорят в СИБУРе. По расчетам компании, на "Тобольск-Полимере" суммарные затраты могли бы быть ниже на $6,5-13 млн.
Основным международным конкурентам Россия существенно проигрывает по инвестиционной привлекательности из-за более сложного и долгого получения согласований и разрешений. Например, задержка запуска "Тобольск-Полимера" составила десять месяцев по сравнению с аналогичным производством в Китае. И 11 месяцев в сравнении с Саудовской Аравией. А если сравнивать получение разрешения на строительство опасного производственного объекта в России и Великобритании, то в России число процедур почти в пять раз выше: 53 против 11 в Великобритании; сроки получения составляют 540 дней и 95 дней соответственно, однако в Великобритании предусматривается 13 недель (91 день) на согласование заявления и достижение предварительного соглашения с местными органами. Стоимость получения разрешения в России — $388 тыс., в Великобритании — $26,3 тыс.
Другим примером могут служить расчеты в области строительства мощностей по пиролизу — дефицит таких мощностей Минэнерго считает одной из основных проблем российской нефтехимии. Процесс пиролиза позволяет получать как базовые мономеры — этилен, пропилен, так и олефины более сложного строения (изобутилен, бутадиен), а также важный ароматический углеводород — бензол. Именно эти соединения служат основой нефтегазохимической промышленности. В качестве сырья на пиролизных мощностях можно перерабатывать легкие углеводороды (пропан, бутан и их смеси, на отдельных печах — этан), ШФЛУ и нафту. Варьирование номенклатуры входящего сырья пиролиза позволяет управлять соотношением выхода конечных продуктов процесса, что, в свою очередь, дает возможность гибко реагировать на рыночную конъюнктуру и сохранять высокую загрузку мощностей.
Цена вопроса по отдельному пиролизному проекту оценивается в $7-8 млрд, и лишняя нагрузка из-за устаревших строительных норм и правил безопасности увеличивает цену до $9-10 млрд. При этом до 2030 года в стране намечается строительство по меньшей мере трех пиролизных печей, мощностью 1 млн тонн каждая (их собираются строить СИБУР, "Нижнекамскнефтехим" и "Газпром нефтехим Салават". Нагрузка в виде неэффективных стандартов промышленного строительства составит примерно $3-5 млрд лишних затрат. Самый низкий уровень капитальных затрат — в Китае. Так, средние удельные капитальные затраты на строительство пиролизных мощностей ($/т этилена) в этой стране в 1,5 раза ниже, чем в Европейском союзе, и до 2,3 раза ниже, чем в России. Кроме того, китайские компании (Sinopec, CNPC) во взаимодействии с иностранными партнерами очень быстро реализуют инвестиционные проекты. Например, в 2005 году Китай имел серьезный дефицит поливинилхлорида (ПВХ), но уже к 2010 году страна стала нетто-экспортером этого продукта, увеличив собственные мощности по производству ПВХ почти на 70%. Длительность процесса создания интегрированной нефтегазохимической мощности (пиролиз и полиэтилен мощностью 500 тыс. тонн в год.) в Корее и Китае от начала разработки инвестиционной идеи до запуска производства составляет около трех-четырех лет. В России инвестиционные идеи по созданию пиролизов разрабатывались с середины 2000-х годов, однако до настоящего времени ни одной новой пиролизной мощности не было создано.
Трудности регулирования
Но одним из главных пунктов, который определяет условия строительства объектов газо- и нефтехимии, остается их безопасность. В СИБУРе считают, что нужен переход от предписывающего регулирования к целеустанавливающему. То есть государство должно определять целевые параметры обеспечения безопасности и жесткую, в том числе финансовую, ответственность за их нарушение. Целесообразно также экономическое стимулирование системы обязательного страхования промышленных объектов. При этом необходима гармонизация новых норм с современными зарубежными стандартами. Это значительно облегчит использование новых технологий в России, снизит стоимость услуг ведущих западных инжиниринговых компаний.
Международный опыт предполагает большую самостоятельность бизнеса в принятии решений. Государство регулирует основные области: общие принципы безопасности, ответственность за нарушения, безопасность продукции и обязательность страхования рисков. Система контроля включает проектные и инженерные организации, общественные объединения и природоохранные организации. При этом бизнес самостоятельно выбирает пути достижения соответствующих параметров безопасности при строительстве и гарантирует страхование ответственности, в том числе третьих лиц, и соблюдение законодательно оформленных требований по охране окружающей среды, труда и безопасности производства.
Позицию СИБУРа поддерживает и партнер компании на российском рынке "Газпром нефть". Между компаниями заключен ряд соглашений о сотрудничестве и создано несколько совместных предприятий. В 2007 году "Газпром нефть" и СИБУР создали совместное предприятие ООО "Южно-Приобский ГПЗ" по переработке попутного нефтяного газа с Южно-Приобского месторождения. А в конце мая 2009 года компании договорились о совместной работе по подготовке и переработке газа в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. Соглашение предусматривает возможность строительства газоперерабатывающего завода.
Глава дирекции по материально-техническому обеспечению и капитальному строительству "Газпром нефти" Абдулла Караев отмечает, что компании, занимающиеся нефтепереработкой, сталкиваются с подобными проблемами. Сейчас в этом секторе наступил период активной реконструкции мощностей и строительства новых заводов в связи с переходом на выпуск нефтепродуктов более высокого качества. И эта тенденция сохранится в ближайшие пять-десять лет. Господин Караев отмечает, что объекты нефтепереработки, как и в нефтехимии, при прочих равных условиях стоят дороже, чем аналогичные объекты на Западе. В основном это связано именно с нормами безопасности.
По словам топ-менеджера, строительство производственных объектов в России с точки зрения безопасности сейчас регламентируют порядка 500 нормативных документов. Это жесткие и предписывающие документы, не позволяющие заказчикам принимать рациональные решения и обеспечивать качественное функционирование объектов в течение жизненного цикла.
В качестве примера господин Караев приводит строительство резервуарного парка. "Понятно, что при возгорании одного резервуара есть риск того, что произойдет возгорание и стоящего рядом. В России для предотвращения такого риска действует жесткое предписание: необходимо обеспечить установленное нормативом расстояние между резервуарами. Если предписание соблюдено, значит, объект безопасен",— отмечает он. На Западе же, проектируя объект, заказчик может разместить резервуары ближе друг к другу, но при этом устанавливает современную систему пожаротушения. Таким образом, безопасность обеспечивается за счет компенсирующих мероприятий, а не за счет исполнения конкретных предписаний. При этом доказательством безопасности объекта может служить гарантия обеспечения минимально допустимого уровня таких показателей, как травматизм, аварийные случаи и проч. По данным "Газпром нефти", по этим показателям Россия уступает западным компаниям более чем в три раза. "То есть несмотря на то что у нас более жесткое законодательство, оно не обеспечивает должной эффективности в вопросе безопасности объектов",— отмечает топ-менеджер.
Господин Караев уверен, что нужно не просто вносить правки в действующие документы, а менять "философию законодательства". Он напоминает, что этот вопрос в марте 2010 года обсуждался на заседании комиссии по модернизации и технологическому развитию под председательством президента Дмитрия Медведева. По итогам заседания было дано поручение к октябрю представить предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в области проектирования, строительства и эксплуатации нефте- и газоперерабатывающих производств.
Концепция перехода от предписывающего к целеустанавливающему регулированию безопасности предварительно уже одобрена. "Это фундаментальный документ, к разработке которого мы привлекли консультантов и профильные проектные институты, в том числе западные",— отмечает Абдулла Караев. Но, продолжает он, поскольку для перехода на новую систему требуется провести как организационные, так и технические мероприятия, "Газпром нефть" предлагает вводить новые стандарты с 2015 года. А за оставшееся время привести к соответствию новым требованиям все необходимые нормативные акты.
При этом изменится и система проверки объектов на безопасность. Если сейчас инспекторы Ростехнадзора, проверяя предприятия на их соответствие требованиям нормативов, сверяют толщину стенок и расстояние между резервуарами, количество резервных насосов и т. д., то после перехода на новую систему им придется анализировать методику рисков, контролировать компенсирующие мероприятия, предлагаемые компаниями. Поэтому, считает господин Караев, необходимо сформировать единый научно обоснованный порядок оценки безопасности в отрасли на фазах проектирования, строительства и эксплуатации объектов.
Он признает, что новая система усложнит работу "всей цепочки". Непосредственно строителей это коснется в меньшей степени. А вот проектировщики, которые сейчас разрабатывают объект, опираясь на готовые стандарты, должны будут предлагать техническое решение, которое обеспечит необходимый уровень безопасности производства. "Вопрос в том, насколько наши проектные институты готовы к реформам. Одни заверяют, что готовы, другим комфортнее работать в нынешних условиях",— отмечает топ-менеджер. По его мнению, переходного периода в четыре года вполне достаточно, чтобы перестроиться.
Общий план
Как сообщили BG в Минэнерго, в октябре министерство планирует внести на рассмотрение правительства еще один документ — общий план развития газо- и нефтехимии в России до 2030 года. Он содержит анализ рынка, а также концепцию развития отрасли, предусматривающую создание шести кластеров в основных центрах добычи углеводородов. Предполагается, что они будут расположены в Западно-Сибирском, Поволжском, Каспийском, Северо-Западном, Восточно-Сибирском и Дальневосточном регионах. Реализация этих проектов должна повысить уровень и эффективность использования растущих объемов производства легкого углеводородного сырья. К концу 2030 года его потребление для нужд нефтегазохимии увеличится почти в четыре раза по сравнению с нынешним уровнем, а доля переработки сырья вырастет до 55% от объемов его производства против 28% в 2010 году.
Такие крупные игроки, как ЛУКОЙЛ, планируют расширять существующие или строить новые мощности
Фото: Николай Цыганов, Коммерсантъ
Одной из основных проблем отрасли названа ее бюрократизация. В частности, в плане отмечается, что российские нефтегазохимические мощности сохраняют конкурентоспособность на существующих производствах главным образом за счет низких затрат на сырье (СУГ и нафта) в связи с сохранением экспортных пошлин. Однако на новых производствах конкурентоспособность резко снижается в связи с высоким удельным уровнем капитальных затрат. "Управление величиной капитальных затрат при реализации инвестиционных проектов будет являться одним из ключевых факторов конкурентоспособности отечественной нефтегазохимии",— говорится в документе.
При этом реализация административных мер по упрощению бюрократических процедур названа одним из основных способов поддержки производителей со стороны государства. Как отмечается в документе, "одним из условий успешного развития отрасли в рамках плана является реализация ряда мер государственной поддержки, направленных прежде всего на: совершенствование технического регулирования в сфере деятельности нефтегазохимических организаций, изменение стандартов потребления конечной нефтегазохимической продукции, административную поддержку по развитию отрасли, включая создание специальной комиссии при правительстве, выполняющей функции "одного окна".
В частности, речь идет о структурном подразделении при правительстве, координирующем решение всех задач, относящихся к сфере нефтегазохимии в России. В плане развития отмечается, что функции комиссии "одного окна" может также выполнять правительственная комиссия по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики. Также правительство рассматривает разработку программ предоставления долгосрочных кредитов под сниженную процентную ставку и предоставления государственных гарантий по привлеченным нефтегазохимическими организациями кредитам.
Однако Минэнерго называет и другие причины высоких капзатрат на строительство новых заводов в России. Среди них — низкий уровень производительности и культуры труда, что приводит к увеличению стоимости строительства на 3-5% и выше, более высокая стоимость доставки оборудования (до 20%). Один из основных факторов — более суровый климат, что требует применения более стойких материалов, а также удорожает стоимость отдельных работ (на 3-5%).
Кроме того, Минэнерго указывает на низкий уровень развития строительного рынка, который выражается в ограниченном количестве игроков и более высокой марже у строительных компаний, что приводит к дополнительным затратам в 5-10%; недостаточный уровень квалификации заказчиков в области эффективного управления крупномасштабным строительством, а также подрядчиков, что может повышать стоимость строительства еще на 5-10%. "Кроме всего вышеперечисленного необходимо учитывать наличие в России высоких бюрократических барьеров (экспертизы, согласования, разрешения)",— признается в документе.
Как именно государство собирается снижать эти барьеры, в плане не указывается. В то же время в нем говорится, что несогласованность действий разных министерств является одной из основных угроз для реализации документа. В любом случае, говорят рыночные эксперты, главное, что процесс изменения начался и государство при внесении корректировок учитывает мнение работающих в отрасли компаний. Однако они полагают, что "этот процесс может занять годы" и многое будет делаться методом "проб и ошибок".
Павел Дворниченко из ОАО "НИПИгазпереработка" отмечает, что менять любую систему, тем более такую естественно бюрократизированную, как разработка новых, модернизация и принятие технических норм,— это очень долгий, трудоемкий и тяжелый процесс. Не в малой степени и потому, что при изменении одного нормативного акта, как правило, приходится изменять еще несколько других.
"Учитывая, что программы работ по изменению норм предусматривают длительные периоды, а нормативная документация исторически носит предписательный характер, изменения зачастую успевают снова устареть по отношению к международным или передовым иностранным нормам и к техническому прогрессу",— отмечает эксперт.
К тому же, по мнению Павла Дворниченко, предписательные техническиех нормы не стимулируют "инженерный" подход к строительству, основанный на вероятностно-расчетных методах, который позволяет учитывать многие аспекты и оптимизировать параметры проектируемого изделия, устройства, объекта.
Также, по словам эксперта, есть и другая проблема: принятые недавно подзаконные нормативные акты зачастую во многом повторяют нормы 20-летней давности. Так, например, один из сводов правил по системам противопожарной защиты, разработанный МЧС и утвержденный в 2009 году, со стопроцентной точностью повторяет документ 1988 года. Кроме того, одна из целей реформы технического регулирования — значительное сокращение количества норм — так и не выполнена; введение новых и актуализированных норм не всегда сопровождается "выводом из оборота" ранее действующих. Растет число нормативно-правовых актов, принимаемых приказами исполнительных органов власти. Из технических регламентов исключены требования промышленной безопасности, которые будут устанавливаться федеральными нормами и правилами, принимаемыми исполнительным органом власти.
Выходом из этой ситуации, по мнению эксперта, может быть только изменение системного подхода к техрегулированию в целом. Так, государство должно принимать по доверенности гражданского общества законы и технические регламенты, устанавливающие основные требования безопасности к результатам деятельности и (или) связанным с ними процессам и требования к страхованию гражданской ответственности ущерба в результате аварий, а вариантные технические нормы для реализации этих требований, а также требования к субъектам профессиональной деятельности могут (и должны) разрабатывать и принимать негосударственные некоммерческие технические ассоциации, говорит Павел Дворниченко.
При этом государство должно добиваться выполнения принятого в федеральном законе "О техническом регулировании" решения: "Международные стандарты должны использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов".
Один из первых шагов в этом направлении сделан: в капитальном строительстве уже более двух лет функционируют саморегулируемые организации — некоммерческие партнерства изыскателей, проектировщиков и строителей. Объединяя опыт инженерных корпусов, например, отраслей нефтегазового, машиностроительного и строительного комплексов для реализации задач бизнеса по созданию энергоэффективных технологий и конкурентоспособной продукции, такие партнерства (при поддержке их национальных объединений) должны быть в состоянии уже сегодня предлагать альтернативные многим действующим технические нормы и решения.
Другой шаг, который еще предстоит сделать,— законодательно закрепить статус общественных объединений промышленности — в первую очередь РСПП — в качестве обязательного участника процесса технического регулирования.
Эти апробированные меры позволят наилучшим образом обеспечить промышленному производству условия для модернизации и прогресса, в том числе в условиях, когда одновременно осуществляются разработка и согласование общих техрегламентов для Таможенного союза.
Константин Юминов из Raiffeisenbank напоминает, что до недавнего времени в нефтехимии не было крупных проектов. А теперь почти все крупные игроки, такие как СИБУР, "Роснефть", ЛУКОЙЛ, либо планируют строительство перерабатывающих и нефтехимических мощностей, либо их уже строят. И их рентабельность во многом зависит от уровня капзатрат и последующих вложений в выполнение существующих технорм. "Это значит, что сейчас будет все больше компаний, которые будут лоббировать изменение устаревших требований нормативных актов, а значит, есть шанс ускорить процесс изменения системы регулирования отрасли",— говорит аналитик. При этом он считает, что многое зависит и от самих производителей: им нужно, например, создавать саморегулируемые организации, которые впоследствии могли бы получить ряд полномочий.
