Приняв в свои члены Палестину и лишившись финансирования США, ЮНЕСКО поставила под удар не только себя, но и материнскую организацию — ООН. Сэкономить на всей этой системе Соединенные Штаты и так давно ищут повод.
Окрик Вашингтонского обкома
Неизвестно, какую деятельность теперь придется сильно урезать — распространение компьютерной грамотности в Африке или исследование всемирного значения мексиканской кухни, но проблемы ЮНЕСКО явно нажила, и не только себе. США заявили о прекращении финансирования деятельности организации на следующий день после того, как она приняла в полноправные члены Палестинскую автономию.
Вашингтон, в частности, не будет перечислять ЮНЕСКО намеченный на ноябрь транш в размере $60 млн, при этом почти по-иезуитски сохранив членство в организации. Израиль и Канада, конечно, тут же последовали за США в деле отказа от финансирования.
Регулярный бюджет организации на 2010-2011 годы составил $653 млн. Основные доноры — США (22%), Япония (12,5%), Германия (8%), Великобритания (6,6%) и Франция (6%). Шкала оплаты определяется с учетом разных возможностей, бюджетов, населения стран-участников — глупо требовать одинаковый взнос от Гватемалы и Китая. При этом каждое государство-член имеет один голос на Генеральной конференции независимо от численности народонаселения и размера его взноса в бюджет. А есть еще внебюджетные ассигнования, то есть пожертвования, их сумма в указанный период достигла $462 млн. Так что чиновники ЮНЕСКО (только головной офис в Париже насчитывает до 1 тыс. сотрудников) вряд ли оголодают. ЮНЕСКО по-прежнему остается всемирной организацией, но теперь все-таки без американских денег. Да и скандал вышел громкий: хотя США и нарушили обязательства по бесперебойному финансированию межправительственной организации, но сама ЮНЕСКО свои обязательства нарушила первой.
Культурная выходка
Приняв Палестину, государства действовали вопреки уставу ЮНЕСКО, и очень трудно предъявить американцам претензии по поводу их ответного жеста, говорит Денис Дворников, член Общественной палаты РФ, специалист по международному праву.
Никто, конечно, не боится собственно деятельности Палестины в ЮНЕСКО по сохранению мирового культурного наследия. Речь о другом. Членами ЮНЕСКО по ее уставу могут быть только члены ООН, напоминает Дворников. В ООН, в свою очередь, могут входить только государства. Палестина и не государство, и не член ООН — так что удар нанесен в самое основание конструкции.
Через ООН запустить процесс признания палестинской государственности было бы невозможно: против целых три члена Совбеза (США, Британия и Франция). Для таких непризнанных государств, как Палестина, в ЮНЕСКО есть понятие "члена-сотрудника".
Члены ЮНЕСКО, голосующие за Палестину, прекрасно понимали, какие возникнут финансовые последствия, говорит пожелавший сохранить анонимность россиянин, бывший сотрудник штаб-квартиры ООН в Нью-Йорке. Законодательство США таково, что они юридически не могут поддерживать такие режимы, как режим Палестинской автономии. США, по мнению эксперта, демонстративно платили большие взносы ЮНЕСКО — это был вопрос не только престижа. Профессиональный международный секретариат формируется пропорционально взносам стран в бюджет организации.
В общем, получается, что судьба ЮНЕСКО оказалась не так уж дорога не только США, но и тем, кого они обидели.
Конвенции о нематериальном
Чем занимаются тысячи сотрудников ЮНЕСКО по всему миру? Существует стереотип, что ничем, кроме составления бесчисленных рейтингов и отчетов. "Некоторая доля истины в этом есть,— признает Даниэль Карпантчоф, бывший представитель Дании в ЮНЕСКО.— Структуры ООН, особенно ЮНЕСКО, сделали достаточно для того, чтобы сложилось такое впечатление об их деятельности. Возможно, в ЮНЕСКО больше, чем в других организациях ООН, избыточных проектов".
Большинство проектов ЮНЕСКО посвящены международному обучению и межкультурной координации. Карпантчоф приводит в пример самый известный — "Объекты всемирного наследия ЮНЕСКО", призванный показать всему миру, что у нас есть общая история, хотя у всех разные культуры, религии и национальности.
Суть менее заметных проектов не всегда очевидна с первого взгляда. Например, "Память мира". Как написано на сайте организации, эта программа призвана "распространять всеобщую осведомленность о существовании и значимости документальных наследий".
А в 2003 году ЮНЕСКО приняла Конвенцию о защите нематериального культурного наследия. Такое название получили устные традиции, традиционные музыка, танцы, ритуалы, фестивали и ремесла. Раз в два года проходят сессии комитета, которые определяют объекты нематериального культурного наследия. Шедевры, которые требуют неотложной защиты, помещаются в специальный список. В прошлом году, например, в список нематериальных объектов всемирного наследия человечества попали французская и мексиканская кухни, вызвав недоумение поклонников других кулинарных традиций.
Кроме того, ЮНЕСКО выработала критерии сохранности языков, выпускает атлас исчезающих языков. Складывается впечатление, что в создании списков и атласов, о которых потом напишут СМИ, и заключается основная функция программы.
"ЮНЕСКО неправильно понимает свою роль,— считает Карпантчоф.— Пример: проект "Объединенные школы" ЮНЕСКО включает в себя 8 тыс. школ по всему миру, там введена программа "поддержки межкультурного диалога". Кажется, что это много, но даже в небольшой Дании более 3 тыс. школ". Получается, что ложку каши размазывают по очень уж большой тарелке. Чтобы программа по обучению толерантности была эффективной, полагает эксперт, ЮНЕСКО должна была создать условия для самостоятельного внедрения школами программы, а не заниматься этим самой. Лучшие, самые яркие кадры, столкнувшись с декларативным подходом к работе, не задерживаются в организации подолгу, считает Карпантчоф.
Проблема еще и в том, что крупные СМИ вряд ли будут писать о проектах ЮНЕСКО по развитию компьютерной грамотности в Африке, поэтому организация стремится к более громким, хотя и зачастую менее полезным пиар-акциям.
По словам собеседника "Денег", представители стран--членов ЮНЕСКО, как совет директоров, собираются и решают, какие проекты и акции они будут проводить. Например, представители России, США и Вьетнама договариваются о том, что они поддерживают идею проведения, скажем, Года Чехова, Года Вашингтона и Года Хошимина.
Повод развалить
Американцы давно заявляли о своем стремлении урезать финансовую поддержку ООН. В октябре этого года законопроект, предусматривающий резкое сокращение взноса США в бюджет ООН, одобрил комитет по иностранным делам палаты представителей Конгресса США. Так что скандал с Палестиной стал хорошим поводом для США заодно сэкономить и на поддержке дочерней организации ООН.
"Демонстративный ход США показывает, что они не сильно дорожат существующей конструкцией ООН,— констатирует Денис Дворников.— Ведь именно США инициировали фактически параллельную структуру универсальных взаимоотношений между государствами — Бреттон-Вудскую, институциональной основой которой является тройка ВТО, МВФ и Всемирный банк. Между структурами ВТО и ООН есть признаки конкуренции. Например, в области интеллектуальной собственности".
ООН зачастую является для США барьером, впрочем, преодолимым. В 2004 году генсек ООН Кофи Аннан, давая международно-правовую оценку военной операции США и их союзников в Ираке, заявил, что вторжение в Ирак было незаконным и противоречило уставу ООН. Начиная с 1992 года ООН ежегодно принимает резолюцию, которая призывает США отменить санкции против Кубы, нарушающие нормы международного права и подрывающие экономику острова. Лишь в 2009 году Барак Обама подписал указ, согласно которому некоторые санкции были незначительно смягчены: например, гражданам США, имеющим близких родственников на Кубе, разрешено посещать их не раз в три года, как раньше, а каждый год. Вряд ли кубинская экономика сильно выиграет от такого смягчения.
Лидеры Палестины заявили о начале подготовки заявления на вступление в ВТО и ВОЗ. "У Палестины нет шансов вступить в ВТО, для этого нужно согласие всех членов организации,— комментирует Денис Дворников.— Другое дело — "дочка" ООН, Всемирная организация здравоохранения. Прецедент с включением Палестины в одну из организаций ООН — ЮНЕСКО — уже есть, так что теперь у автономии есть шанс попасть и в ВОЗ". По мнению эксперта Центра политической конъюнктуры Максима Минаева, вступление в ЮНЕСКО — первый шаг к возможному признанию Палестины Генассамблеей ООН.
Перспективы палестинской государственности, впрочем, менее очевидны, чем кризис во всей системе ООН.