Борьба между Минздравсоцразвития и финансовыми ведомствами за накопительную часть пенсии вышла на новый уровень. Минздрав, планирующий отменить накопительную часть пенсии, заблокировал принятие закона о выплате этих накоплений и взял год на разработку новой пенсионной системы. Граждане, наблюдающие за этой ожесточенной борьбой, могут быть уверенны лишь в одном: в выигрыше наверняка окажутся не они.
В начале ноября на международном семинаре, посвященном развитию мировых пенсионных систем, Минздравсоцразвития обнародовало свои планы: в течение 2012 года будет подготовлен окончательный вариант стратегии развития пенсионной системы до 2050 года. Это основной документ, под который в дальнейшем будет выстроена вся нормативная база и модель пенсионного обеспечения. Ранее предполагалось, что ведомство представит документ в октябре этого года. Напомним, что в прошлом году Минздравсоцразвития собиралось опубликовать стратегию на ближайшие 25 лет до конца 2010-го, если всем заинтересованным ведомствам удастся согласовать свои позиции.
Теперь для доработки концепции приглашены эксперты Международной организации труда (МОТ), которые войдут в состав трехсторонней рабочей группы наряду с Минздравом и ПФР. Эксперты рабочей группы проанализируют ситуацию в российской пенсионной системе и внесут свои предложения в готовящийся документ. В России к МОТ относятся более чем серьезно. Большинство предложений Минздравсоцразвития соотносится со стандартами международной организации, например что пенсии должны носить обязательный пожизненный характер, а уровень пенсии должен составлять не меньше 40% от утраченного заработка (так называемый коэффициент замещения). Эти стандарты заложены 102-й Конвенцией МОТ, к которой стремится присоединиться Россия.
Сейчас пенсионная система действует так: с января 2011 года работодатели отчисляют в ПФР 26% от заработной платы в виде социальных взносов. Из них 20% идет на солидарную страховую часть пенсии, а 6% — на накопительную. Солидарная страховая часть тоже делится — половина идет на финансирование солидарных расходов фонда, то есть на текущие выплаты пенсий, а другая половина записывается на индивидуальные счета застрахованных. С учетом накопительной части пенсий (6%) на индивидуальные пенсионные счета начисляется только 16% от взноса, который выплачивают работодатели.
Трехсторонняя комиссия, в которую входят Минфин, Минэкономразвития и Минздравсоцразвития, никак не может прийти к единому мнению относительно принципиального документа — закона "О выплатах накопительной части пенсии". Изначально его смысл заключался лишь в том, чтобы определить порядок выплат накопительной части пенсий. Сейчас для осуществления этих выплат нет нормативно-правовой базы, а решать этот вопрос надо, и быстро. Хотя бы потому, что с 2012 года должны начаться массовые выплаты пенсий "досрочникам", то есть пенсионерам, которые выходят на трудовую пенсию (а не на пенсию по старости). К этой категории относятся, к примеру, военные, которым президент РФ Дмитрий Медведев с 1 января 2012 года поднял пенсии в 1,5 раза.
На протяжении последних лет закон неоднократно корректировался по итогам обсуждения трехсторонней комиссии. В начале июля 2011 года документ даже был принят Госдумой в первом чтении. Но после того, как в рамках подготовки закона к второму чтению в него был внесен ряд поправок со стороны экономических ведомств, документ заблокировало Минздравсоцразвития, поскольку для того, чтобы направить его в Госдуму, все три ведомства должны выработать консолидированную позицию.
В минувшую среду прошло очередное обсуждение этого законопроекта на заседании у вице-премьера Игоря Шувалова. Но к соглашению ведомства опять не пришли. Для НПФ это очень неприятная ситуация. Как считают в Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов (НАПФ), отсутствие выплат пенсионерам со стороны НПФ приведет к тому, что пенсионеры завалят их исками. В результате будет дискредитирована сама идея накопительной системы пенсионного обеспечения (см. интервью с президентом НАПФ Константином Угрюмовым).
В отличие от страховой части пенсии накопительная — это реальные деньги, а не виртуальные обязательства. Этими средствами управляют частные УК и НПФ (немногим больше 325 млрд руб.) и государственная УК — ВЭБ, под управлением которого находится свыше 1,2 трлн руб. "молчунов" (тех, кто не сделал в свое время выбор в пользу НПФ или частных УК). В случае принятия закона "О выплатах накопительной части пенсии" эти деньги должны пойти пенсионерам с 1 июля 2012 года.
Одним из камней преткновения стало предложение Минэкономразвития о введении для НПФ возможности "срочного" порядка выплаты накопительной части трудовой пенсии (в течение не менее семи лет). В то время как по действующему законодательству все части пенсии должны выплачиваться пожизненно. Причем выплаты должны рассчитываться исходя из сроков, определенных законодательно,— с 2012 года это 18 лет, с 2013-го — 19 лет. То есть накопленная сумма должна делиться на соответствующее количество месяцев, и полученный ежемесячный платеж НПФ должен выплачивать пенсионеру пожизненно. Так вот Минэкономразвития предлагает дать возможность выплатить эту сумму за оговоренный срок или единовременно, после чего обязательства НПФ перед пенсионером будут считаться исполненными. Но это предлагается сделать только для определенной категории пенсионеров, родившихся до 1967 года. Второе существенное нововведение, на котором настаивает Минэкономразвития,— возможность наследования остатков накопительной части трудовой пенсии в случае преждевременной кончины пенсионера.
Минздравсоцразвития выступает категорически против этих предложений. И аргументирует это тем, что закон вводит разные правила игры для пенсионных фондов: государственного ПФР и негосударственных НПФ (см. интервью с Юрием Ворониным). Но важнее то, что это противоречит целям самого Минздрава, который настаивает на том, чтобы вывести накопительный компонент из обязательной системы пенсионного страхования в добровольную. Причем говорит об этом почти с того самого момента, как накопительный компонент появился в обязательной страховой пенсионной системе в результате реформы 2002 года.
Минздравсоцразвития предлагает гражданам добровольно перевести эти средства в страховую часть, которая ежегодно индексируется в соответствии с уровнем инфляции. В результате сейчас эти деньги пойдут на текущие выплаты пенсий, но обязательства по ним будут учитываться на индивидуальных счетах застрахованных лиц.
О том, как это можно реализовать на практике, на минувшей неделе рассказал председатель комитета Госдумы по труду и социальной политике Андрей Исаев. Для этого застрахованным лицам будет предложено написать заявление с отказом от активного управления накоплениями. Но не стоит забывать, что ранее Минздравсоцразвития предлагало и еще один вариант перевода — дефолтный. Его смысл заключается в том, что если застрахованное лицо не напишет никакого заявления, то его средства по умолчанию будут переведены из накопительной части пенсии в страховую.
Как в этом случае будет развиваться ситуация, можно оценивать на примере "молчунов", чья накопительная часть пенсии по умолчанию перешла в управление ВЭБа,— это почти 72,6 млн человек. Количество людей, которые перевели свои средства в УК и НПФ, оценивается примерно в 11 млн. И не секрет, что часть этих людей тоже, по сути, является "молчунами". Потому что их средства могли быть переведены в НПФ, которые принадлежат компаниям-работодателям.
Этот сценарий полностью устроил бы Минздрав. В первую очередь потому, что с помощью этих средств (около 1,5 трлн руб.) можно будет частично покрыть дефицит ПФР. В этом году Минздравсоцразвития оценивает его в размере 875 млрд руб. В следующем дефицит вырастет до 1,8 трлн руб. И это без учета выпадающих доходов бюджета, которые возникнут из-за снижения ставки страховых взносов на 4% за два года (примерно 300 млрд руб.), плюс еще примерно 400 млрд руб. из-за повышения пенсий отдельным категориям застрахованных.
НПФ в этой системе будут по большому счету не нужны. В результате она вернется к своему дореформенному, советскому, распределительному виду. А для того чтобы сделать систему более эффективной, Минздравсоцразвития предлагает ввести новую пенсионную формулу. Она будет учитывать не только возраст и стаж застрахованного лица, но и ряд поправочных коэффициентов, ориентированных на макроэкономическую и демографическую ситуацию в стране.
Индексация пенсий в этой формуле будет зависеть не от заработка будущего пенсионера и даже не от уровня инфляции, а от роста среднего заработка по стране и числа работающих граждан. То есть заранее просчитать уровень пенсии будет крайне тяжело — спрогнозировать достаточно точно размер средней зарплаты и демографическую ситуацию к году вашего выхода на пенсию вряд ли возможно.
Пока что возможность перевода накопительной части пенсий в страховую рассматривается только как одно из множества предложений, сделанных Минздравом в рамках подготовки Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы до 2050 года. Пока, например, у Минздравсоцразвития еще не дошли руки до льготников — давно предлагается, чтобы за них платили работодатели. Есть и другие предложения — к примеру, ввести страховые взносы для военных, которые, по словам замглавы Минздравсоцразвития Юрия Воронина, сейчас их не платят.
Что в результате попадет в итоговый вариант долгосрочной стратегии, станет известно по результатам обсуждения рабочей группы. Впрочем, уже сейчас можно предположить, что рекомендации международных советников скорее будут склоняться к позиции Минздравсоцразвития. Ведь в качестве эксперта в рабочую группу приглашен директор департамента социального обеспечения МОТ Майкл Сишон. На недавнем международном семинаре в Москве он представлял свой доклад об основных тенденциях в мировых пенсионных системах и рассказал о рисках, которые та или иная система несет, особенно в момент экономических кризисов. Как можно было понять из этого доклада, наиболее развитые экономики — США, Германия, Франция, Италия, Испания — это страны, где существует только распределительная пенсионная система, более устойчивая и гибкая по отношению к кризисам, чем накопительная.
Основная же наша проблема заключается в том, что оба варианта — и с накопительной частью пенсии, и без нее — ставят пенсионеров в зависимое положение. В первом случае — от НПФ, которые могут проиграть накопления на рынке и рассчитать пенсии наиболее удобным для себя образом, например разделив накопления на большое количество лет. А во втором случае — от доброй воли ПФР, который будет рассчитывать выплаты, фактически исходя из имеющихся в его распоряжении средств.