С утверждением доклада рабочей группы по присоединению РФ к ВТО ее работа не закончена. В ближайшие годы РФ предстоят масштабные ревизии отраслевых уровней собственного внешнеторгового протекционизма и борьба за устранение барьеров для российского экспорта. Ключевые роли в этих процессах получит Минэкономики — в ближайшие полгода оно будет одновременно объяснять бизнесу, о чем договорились с ВТО, и учитывать его пожелания в части защиты национальных производителей. Белый дом готов взять защиту законных интересов бизнеса перед партнерами по ВТО на себя. Параллельно правительство не намерено отказываться от идеи вступления в организацию Таможенного союза, рассказал корреспонденту "Ъ" ПЕТРУ НЕТРЕБЕ глава рабочей группы, директор департамента торговых переговоров Минэкономики МАКСИМ МЕДВЕДКОВ.
— Присоединение России к ВТО совпало как с политическим кризисом в самой РФ, так и с острым экономическим кризисом у основных партнеров по переговорам — ЕС и США. В то же время в более благоприятных условиях, например в 2006 году, для всех участников переговоров присоединение России оказалось невозможным. Почему слабость договаривающихся сторон оказалась более эффективной для переговоров?
— Не думаю, что процесс присоединения зависит от экономических циклов. Для небольших и очень уязвимых по отношению к внешнему миру стран, может быть, это и так, поскольку их переговорный процесс очень короткий. Объем требований к ним, как правило, небольшой, и они могут больше маневрировать — притормаживать или ускорять свое присоединение в зависимости от того, как себя чувствует их экономика. Мы изначально оказались в совершенно иной ситуации.
Ситуация определялась тем, что Россия — большой и интересный торговый партнер. Когда мы вели переговоры по доступу на рынок, в Женеве говорили: "Пирог большой, все кусочки вкусные". Естественно, с каждым годом роста нашей экономики, который был существенным почти все последние десять лет, рос и объем претензий к нам.
Реакция правительства и переговорной команды была обратной: чем больше требований, тем меньше отдавать. И в этом смысле наши переговоры мало зависели от глобальных экономических процессов, происходящих вокруг.
Правда, совершенно очевидно, наблюдалась зависимость от политических циклов, например от политического цикла в США. В преддверии президентских выборов в США жизнь в ВТО всегда замирает. Другое наблюдение: когда наши отношения с США были на низком уровне, то и наши переговоры шли плохо, когда отношения теплели, переговоры продвигались намного эффективнее и быстрее. В чуть меньшей степени мы зависели и от политических циклов в Европе.
— Но политический цикл, как правило, тоже тесно связан с экономикой. Сегодня рынок России оказался более востребованным для международной торговли?
— Эти политические циклы с экономикой напрямую не связаны — выборы президента США проходят каждые четыре года. Во многом политические циклы, влияющие на переговоры, связаны именно с этим, а не с экономическими кризисами.
— Кстати, накануне церемонии подписания итоговых документов прошел слух, что Россия и США могут воспользоваться 13-й статьей Маракешского соглашения, позволяющей не применять нормы ВТО во взаимной торговле из-за пресловутой поправки Джексона--Вэника. Когда Россия избавится от наследства СССР по "еврейскому вопросу"?
— Поправка Джексона--Вэника не предмет переговоров в ВТО. Это вопрос политического решения внутри США. Поскольку они на сегодняшний день поправки не отменили, то действительно нормы ВТО не будут применяться в торговле между Россией и США до ее отмены. Но они могут это сделать достаточно быстро, и тот ориентир, который сейчас обсуждается,— весна следующего года. Вполне возможно, что до завершения формальных процедур присоединения России к ВТО эта поправка будет отменена и ничего вообще не произойдет — в торговле с США мы сразу перейдем на правила ВТО.
— То есть до ратификации документов ВТО Госдумой и Федеральным собранием РФ?
— Да, это вероятно.
— С утверждением министерской конференцией ВТО итогового доклада рабочей группы по присоединению России работа вас и вашей команды переговорщиков завершилась?
— Вряд ли. Ближайшая задача подготовить ратификацию подписанных в Женеве документов в парламенте. И нам предстоит работать уже переговорщиками с Госдумой и Советом федерации, объяснять что к чему и защищать эту позицию. Это большая работа, и я не думаю, что она окажется простой. Нам надо объяснить бизнесу, о чем мы договорились. Нам надо серьезно готовиться к участию в работе ВТО — и с ведомствами, и с бизнесом, прежде всего по устранению барьеров для нашего экспорта. Ведь мы ради этого присоединяемся. Нужно определиться с мерами по доступу товаров и услуг, по которым у нас есть возможность для маневра. Например, в рамках ВТО мы имеем право ввести 50-процентную квоту на участие иностранных банков в совокупном капитале российской банковской системы. Предстоит еще договориться с ЦБ и банковским сообществом, будем ли это делать сейчас или нет. Если мы примем решение квоту не вводить, а доля иностранных банков превысит 50-процентный барьер, то мы должны понимать, что если когда-то захотим ее ввести, возникнет проблема — что делать с "перерасходом". Не национализировать же. Таких элементов, где нам нужно выбрать линию поведения и понять, что мы должны делать, очень много — в основном в сфере услуг и по системным вопросам. Примерно треть ставок пошлин по нашим обязательствам в ВТО выше применяемых сейчас в Таможенном союзе. Нам нужно с Казахстаном и Белоруссией решить, какие ставки мы хотим применять.
— Россия опоздала сделать такой выбор на более раннем этапе?
— Нет, мы же вели переговоры, а теперь должны принять решение. Посмотрите на еще один горизонтальный пример. Сейчас доступ иностранных компаний ограничен в девяти секторах. Но можем вводить ограничения по доступу в других — почти полста. Возникает вопрос, хотим мы это сделать или нет? Если хотим, то нам нужно эту позицию сформировать, не откладывая в долгий ящик. Вряд ли стоит ждать момента, когда мы окончательно формализуем свое членство в ВТО.
— Но поиск таких решений в разгар президентских выборов может спровоцировать нерациональное поведение участников рынка...
— Это абсолютно отраслевой диалог. Вопрос, хотим ли мы больше защиты или хотим оставить ее на прежнем уровне, нужно решать внутри отраслей экономики, не смешивая его с политикой. Ответ о степени защиты должны дать бизнес и профильные ведомства. Если от них поступят предложения об увеличении планки защиты, решение должно приниматься через изменение соответствующих правовых актов.
Понятно, что трубопроводный транспорт останется закрытым для иностранного участия, а что делать, например, с рынком юридических услуг? Мы имеем возможность перемоделировать этот рынок таким образом, чтобы ограничить возможность участия иностранных юристов в ведении определенных дел на территории РФ. Наши обязательства это позволяют. Но юридическое сообщество само должно решить — а нужно ли вводить такие ограничения. Так же как и их клиенты, бизнес тоже должны решить, хотят ли таких ограничений доступа иностранных адвокатов или нет.
— В какой срок вы хотите определиться?
— У нас есть полгода. Но определяться должны не мы — правительство или Минэкономразвития. Мы скажем о наших возможностях и организуем консультации с бизнесом и ведомствами, а уже по итогам таких консультаций должно быть найдено решение. Если они не решат этого сейчас, то, наверное, смогут это сделать и через пять-десять лет. Потому что у нас нет обязательств что-то ухудшить ко дню присоединения, но есть право это сделать. Если мы хотим этим правом воспользоваться — нужно воспользоваться.
— А у вас нет личных планов покинуть госслужбу?
— Работа, которой я занимаюсь, очень интересная. В любом случае я буду решать этот вопрос, когда доведу эти дела до конца и Россия уже формально станет членом ВТО.
— В последнее время вы не раз упоминали, что с момента официального вступления в ВТО наши партнеры будут вынуждены отказаться от нетарифных барьеров доступа российских товаров и услуг на свои рынки. Это произойдет автоматически или России предстоит доказывать свои права в каждом отдельном случае, используя механизм разрешения споров? Какие претензии по доступу российских товаров и услуг на рынки партнеров по ВТО могут разбираться по механизму разрешения споров в этой организации уже в ближайшее время?
— Что-то произойдет автоматически. Приведу пример: ЕС применяет квоты в отношении ввоза российской стали. Со дня присоединения эти квоты должны быть отменены, и нам уже сказали, что партнеры найдут способ, каким образом эти меры отменить. Но в отношении других своих барьеров тот же ЕС говорит нам, что считает их соответствующими стандартам ВТО. Так, в течение многих лет мы вели тяжелый разговор с Комиссией ЕС по энергокорректировкам. В рамках антидемпинговых процедур комиссия ЕС отказывалась применять российскую цену энергоносителей, прежде всего газа, при расчете издержек. Для расчетов применяли "суррогатные цены", по которым этот газ покупали европейские производители и на этой основе вводили антидемпинговую пошлину. Мы разбирали эту ситуацию по косточкам, но еще три года назад нам коллеги сказали, что эти пошлины не отменят. Мы же считаем, что наши цены на энергоносители соответствуют нормам ВТО. Может быть, скоро мы встретимся в суде ВТО.
— А если взглянуть на восток. У Китая на данный момент действуют жесткие заградительные меры в отношении ряда стран, в том числе России, в сфере синтетических каучуков. Будет ли Россия добиваться их смягчения или отмены, используя инструменты ВТО?
— Сейчас завершаем анализ на предмет соответствия этих мер обязательствам Китая перед ВТО. Пока однозначного решения нет, и для его поиска нам нужно время. Наверное, полтора-два месяца. К тому же раньше сентября предпринять практические шаги мы не можем.
В прошлом мы на эту проблему не обращали внимания по одной простой причине — у Китая не было обязательств перед Россией. Поэтому формально не было и оснований требовать от Китая изменений этих мер, как, собственно, и у Китая не было оснований требовать изменения наших мер, которые Китай может воспринимать как дискриминационные. Нам просто нужно пройти часть пути на предмет определения соответствия торговых барьеров нормам ВТО, а уже потом принимать решение, что делать дальше. Если Китай вел себя не в соответствии с нормами ВТО, то мы будем говорить с китайскими партнерами, и, возможно, если не найдем общего решения и если наш бизнес будет в этом заинтересован, тогда пойдем в ВТО.
— Это еще одно потенциально возможное разбирательство в рамках механизма решения споров ВТО?
— Таких потенциально возможных разбирательств больше 120. Это те барьеры, которые мы квалифицируем как не вполне соответствующие правилам ВТО.
— Кстати, как работает механизм разрешения споров?
— Инициатива должна исходить от бизнеса. Мы можем подстраховать бизнес. Мы знаем, какие меры применяются, но если бизнес не заинтересован в этом рынке, то нам незачем тратить ресурсы и деньги для того, чтобы отменять барьеры, не имеющие экономических последствий для наших компаний. Классическая схема, которая применяется всеми членами ВТО,— бизнес дает сигнал своему правительству о проблемах с доступом на рынок партнера, а правительство проверяет достоверность этого сигнала. Если правительство убеждается, что торговый партнер действительно нарушает свои обязательства по ВТО, то оно вступает с ним в консультации. Для таких консультаций отпущен очень ограниченный период времени. Если мы не договариваемся об отмене барьеров, мы имеем право обратиться в арбитраж ВТО. Он уже в составе коллегии независимых экспертов из стран, кроме России и ее оппонента, примет решение о том, кто прав, кто виноват. Возможны и варианты двусторонних сделок, когда во время двусторонних консультаций наш партнер сохранит ограничения, но пойдет на уступки в другом секторе.
— А как на такую систему разрешения споров будет влиять Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана?
— Пока права в ВТО будут только у России. Их не может быть у Казахстана и Белоруссии до их присоединения к ВТО. Когда они присоединятся, мы сможем ставить вопрос о признании Таможенного союза как члена ВТО. Пока же Россия будет нести ответственность за действия Таможенного союза, и если они будут нарушать российские обязательства, мы будем разбираться в ВТО и меры будут приниматься против нас.
Поэтому нам принципиально важно обеспечить выполнение соглашения с Белоруссией и Казахстаном, которое определяет условия нашего взаимодействия в контексте ВТО. Когда же Таможенный союз будет членом ВТО, естественным образом эти вопросы перейдут к Таможенному союзу.
— Разве Таможенный союз России, Казахстана и Белоруссии может стать членом ВТО?
— Да. И он им станет. Просто для этого нужно какое-то время.
— Но считается, что экономические союзы не могут входить в ВТО.
— Евросоюз — таможенный союз. Он единственный пока союз, который входит в ВТО. После того как в ВТО вступят Казахстан и Белоруссия, мы сможем претендовать на членство в ВТО уже Таможенного союза.
— Вы получили какие-то подтверждения от ВТО, что такое предприятие может оказаться успешным?
— Мы знаем, что это можно сделать, но понимаем, что будет не просто. ЕС потребовалось более 30 лет, чтобы убедить ГАТТ-ВТО признать таможенный союз в качестве своего полноправного участника. Еще десять из существующих таможенных союзов за это не брались — они решили, что овчинка не стоит выделки, потому что критерии ВТО не просты. Но наш Таможенный союз небольшой, не 27 стран, и времени на присоединение к ВТО для него потребуется меньше, чем ЕС.
— Все комментаторы присоединения к ВТО сходятся во мнении, что в основном тарифное регулирование РФ уже давно соответствует нормам ВТО. А насколько уровень госкапитализма, госрегулирования и господдержки в России отвечает принятым обязательствам и о каких видах господдержки предстоит забыть в первую очередь?
— По приблизительной оценке структура господдержки соответствует нормам ВТО на 99%. Вопрос не в госкапитализме. ВТО не запрещает иметь госкомпании. ВТО не запрещает и ситуацию, при которой вся экономика контролируется государством. Истории известны случаи, когда в ВТО входили страны, где частного бизнеса просто не было. Еще во времена СЭВ социалистическая Венгрия участвовала в ГАТТ. Чехословакия была в числе основателей ГАТТ и при этом имела плановую экономику, но во внешней торговле работала по тем правилам, которые были установлены.
Самое главное ограничение ВТО связано с характером субсидий, которые предоставляет государство компаниям. Но эти ограничения имеют для нас минимальное практическое значение. Так, например, в ВТО запрещены импортозамещающие субсидии. У нас их практически нет. В тех немногих секторах экономики, где они есть, мы договорились о переходном периоде. Например, соглашения по автопромсборке предусматривают и импортозамещающие субсидии, и требования по локализации, то есть приобретение комплектующих российского производства. Все это запрещено ВТО, но мы сможем эти меры применять до середины 2018 года, что позволит заработать инвестпрограммам в полном объеме. В реальности у нас есть проблемы только с субсидиями по закупке сельскохозяйственной техники и самолетов. Но мы их переформатируем — они будут предоставляться в соответствии с правилами ВТО. От этого наш производитель ничего не приобретет, но и не потеряет. Изменение формы субсидии, ее легализация позволит государству продолжать оказывать поддержку. Экспортные субсидии тоже запрещены, но у нас их нет.
Что же касается остальной части бюджета, которая идет на поддержку промышленности, на реализацию крупных проектов, по ним нарушений норм ВТО не выявлено, и мы ничего менять не должны.
— Насколько правительство РФ уже сегодня умеет учитывать нормы ВТО, разрабатывая долгосрочные стратегии и планы развития экономики в целом и по отдельным отраслям? Должно ли правительство вводить отдельный институт экспертизы своих программ и какие госпрограммы могут быть пересмотрены в первую очередь?
— У нас на самом деле уже есть такая экспертиза. Ведомства, не буду лукавить, не всегда, но очень часто спрашивают нас о влиянии обязательств ВТО на их программы. В Минэкономразвития такая экспертиза проводится, и мы можем обслужить всю нашу экономику, поскольку на самом деле программ господдержки не очень много...
— Это же как минимум 1 трлн рублей в год госинвестиций, распределяемых через ФЦП...
— Все существующие ФЦП вообще в зону ВТО не попадают. Теоретически можно сконструировать ФЦП, которые будут противоречить нашим обязательствам, но до сих пор никто так не делал. Кроме того, в некоторых ведомствах есть своя экспертиза, и иногда неплохая. В других нет, но нам и не нужно иметь экспертов по субсидиям в каждом ведомстве — нам нужно иметь один центр, который может в течение одного-двух дней дать оценку и в случае необходимости провести консультации по потенциальным проблемам.
— Как же тогда оценивать недавно подготовленную Минсельхозом новую госпрограмму развития АПК до 2020 года, предусматривающую к 2017 году рост господдержки до сумм, превышающих $10 млрд в год, в то время как договоренности с ВТО подразумевают сокращение господдержки сельского хозяйства к тому же сроку до $4,4 млрд? Какие варианты решения такого противоречия можно рекомендовать правительству в этой ситуации?
— Сейчас мы работаем с проектом Минсельхоза. Но если черт кроется в деталях, то нам нужно смотреть через другую призму: система разрешенной господдержки в рамках ВТО намного сложнее, чем мы можем себе представить. Например, те $4,4 млрд, которые мы можем тратить на господдержку сельского хозяйства в 2017 году, могут быть направлены на меры, следствием которых может быть искажение конкуренции. Если мы вкладываем в специфическую поддержку, например в производство говядины, то такая субсидия может искажать конкуренцию на рынке. Но если мы даем эту субсидию на строительство линий электропередачи, на строительство дорог или школ, то она вообще не ограничена никакими лимитами. Нам просто нужно найти баланс в поддержке этой отрасли.
— Когда смотришь на эту программу, видишь как раз прямые субсидии...
— Прямые субсидии можно и переформатировать. Кроме того, имеет значение их размер.
— Если вернуться к вопросам экспертизы, то в рамках программы электронного правительства Белым домом при подготовке решений уже применяются механизмы антикоррупционной экспертизы и проводится оценка регулирующего воздействия. Вы собираетесь расширить этот опыт для оценки решений правительства на соответствие обязательствам перед ВТО?
— До 2006 года такая экспертиза у нас существовала. Мы сейчас думаем над тем, чтобы ее воссоздать. Но программа подготовки кадров для задач ВТО займет некоторое время. Конечно, и раньше мы готовили специалистов по международной торговле, но, как вы сами прекрасно знаете, многие ведомства не считали, что мы этот процесс когда-то завершим. Из-за длительности процесса они стали прохладно к этому относиться. Сейчас у нас действительно маневра нет, и мы должны такую экспертизу внедрять. А пока дефицит не будет восполнен, мы предложим услуги нашего министерства — повторюсь, у нас есть специалисты.
— Можете ли вы прокомментировать конкретные изменения после присоединения к ВТО, которые произойдут в тарифном регулировании по конкретным товарам. Как изменятся пошлины на энергооборудование — гидротурбины, газовые турбины и котлы? Какие пошлины после вступления в ВТО предусмотрены для продукции "Атомэнергомаша"? Предусмотрен ли переходный период? Каким будет финальное снижение пошлин после переходного периода?
— Для ядерных реакторов и оборудования к ним предусмотрен уровень связывания, равный действующим пошлинам в 15%. Обязательств их снижать нет.
На котлы сегодня действует пошлины от 0 до 10%. Мы договорились зафиксировать пошлины на котлы, которые облагались по ставке 0% в основном на уровне 5% без обязательств по снижению. На те котлы, где действует пошлина в 10%, уровень связывания составит в основном 15% с обязательством их понизить до 5-7,5% за четыре года.
На газогенераторы, на которые действует ставка от 0 до 5%, зафиксировали размер пошлины на начальном этапе в основном на уровне 15% с последующим снижением до 7,5-10% за четыре года. На турбины на водяном пару и паровые, облагающиеся действующей ставкой пошлины на уровне 15%, зафиксировали на начальном этапе на уровне 15-20%. Ставка в 15% пересматриваться не будет, кроме как для турбин мощностью свыше 1000 кВт — мы договорились о ее снижении до 13% за два года. Там же, где действует ставка 20%, мы будем снижать ее до 15% за четыре года. Пошлины на газовые турбины сегодня составляют от 0 до 8%. Договорились зафиксировать их на уровне 5%, 10% и 15%. Снижение с 10-15% произойдет до 5% за два-три года, с 10% до 7,5% — за два года и с 5% до 3% — за два года.
— Как снижение пошлин будет соотноситься со стратегией развития энергомашиностроения до 2020 года, разработанной этой весной Минпромторгом? В документе, в частности, указано, что если рынок будет полностью открыт, то к 2020 году доля энергомашиностроения российского производства на внутреннем рынке снизится до 15-20% и пошлины нужно, наоборот, поднимать. Предусмотрены ли соглашениями в рамках ВТО варианты компенсаций потенциального ущерба в этом секторе экономики?
— Как следует из размера ставок пошлин, о которых мы говорили выше, рынок не только полностью не открывается, но по отдельным позициям доступ может быть и ужесточен. Если импорт будет расти и наносить ущерб российской промышленности, у нас остается маневр для ответных мер.
— Как изменятся пошлины на суда сразу после вступления и после переходного периода? Предусмотрены ли отдельные пошлины на газовозы и нефтеналивные баржи? На нефтегазодобывающие платформы?
— Пошлины на суда сразу после присоединения не изменятся. Действующий тариф на суда в основном на уровне 5%. Это же уровень зафиксирован и в качестве связывания без обязательств по снижению. На яхты, парусные суда, лодки, катера действующий тариф в основном 20% — он же определен и как начальный уровень связывания. Снижение в основном предусмотрено до 15% за два года. На моторные речные лодки — до 10% за четыре года. Для буровых (плавучих или работающих под водой) и эксплуатационных платформ сегодня действующий тариф составляет 20%. На том же уровне зафиксирован и начальный уровень связывания с последующим снижением до 15% за пять лет.
— Какими будут экспортные и импортные пошлины на алюминий, медь, никель? Есть ли какие специальные договоренности или исключения по этим продуктам?
— Экспортные пошлины на никель на момент присоединения не должны превышать 5% и через четыре года после присоединения полностью обнулятся. То же правило будет действовать и в отношении алюминия. Пошлины на медь составят 10% на момент присоединения и обнулятся через четыре года.
— Можете ли вы дать более точные юридические формулировки по судьбе роялти на транссибирских авиамаршрутах. В частности, предполагают ли договоренности в рамках ВТО отмену "пульных" соглашений "Аэрофлота"? Действительно ли есть договоренность о том, что с января 2012 года все новые рейсы по транссибирским маршрутам не будут облагаться роялти? Существуют ли уже запросы по таким рейсам и от кого? Как может выглядеть система допуска иностранных авиакомпаний на транссибирские маршруты после отмены существующей системы в 2014 году?
— Договоренности об отмене роялти с января 2012 года нет. Есть договоренность о начале в январе 2012 переговоров по внесению изменений в двусторонние соглашения со странами ЕС по авиатранспорту. В результате этих изменений должно прекратиться взимание сборов за транссибирские перелеты в той части, которая, образно говоря, является налогом на транзит. Однако другие сборы, такие как сборы, которые основаны на стоимости предоставленной услуги (например, аэронавигационные сборы), могут быть сохранены. Все эти вопросы будут обсуждаться в комплексе с другими, касающимися режима двустороннего авиасообщения. Этими переговорами будет заниматься Минтранс, поэтому подробности знают только там.
— Обсуждаются ли сейчас с отечественными автопроизводителями механизмы компенсаций потенциального ущерба от снижения пошлин на б/у автомобили после вступления России в ВТО? Действительно ли речь идет о "компенсациях" за счет резкого увеличения (сопоставимого с уровнем импортной пошлины в 30%) размера госпошлины при первичной регистрации импортного подержанного автомобиля?
— Обсуждаются не компенсации, а меры, которые могут быть приняты в случае резкого роста ввоза подержанных иномарок для защиты рынка. Предлагаются разные идеи. Выбор пока не сделали. Но любая мера должна будет соответствовать нашим обязательствам в ВТО, поэтому брать налог с импортных старых автомобилей и не брать его со старых отечественных мы точно не сможем.