В 2011 году Дмитрий Медведев заявил курс на децентрализацию власти с передачей большей ответственности в регионы. Это намерение неожиданно совпало с вынужденным объявлением о переходе к выборам губернаторов. Однако если центральная власть и решила бы таким образом снять с себя часть ответственности, это не так просто. Процесс децентрализации, как показывает предыдущий опыт, может оказаться весьма долгим.
Отдать проще, чем взять
Первую децентрализацию власти фактически объявил Борис Ельцин, призвав в начале 90-х регионы и республики: "Берите суверенитета столько, сколько сможете". Сделать это оказалось непросто — вместе с расходными полномочиями нужны еще и их источники. То есть бюджетные доходы. Доставшаяся в наследство от СССР структура экономики не обеспечивала равенство регионов по наполнению их бюджетов. Поэтому вместо передачи суверенитета на места пришлось создавать систему межбюджетных отношений, которая позволяла перераспределять доходы регионов — от богатых, не имеющих бюджетного дефицита, к бедным, у которых не хватало денег на содержание себя, не говоря уже о развитии. Богатых регионов в стране насчитывалось не больше семи (больше 15 их никогда не было). А у бедных необходимая помощь из центра доходила до 80% их бюджетных доходов. Но главной проблемой стал рост установленных федеральными законами федеральных полномочий, которые должны исполнять регионы, но не за счет своих бюджетов, а за счет федерального (делегируемые полномочия). Деньги из центра выделялись на десятую долю обязательств, в итоге накопленные необеспеченные обязательства государства перед гражданами ("нефинансируемые мандаты") достигли небывалого размера.
В 2001 году правительство утвердило программу развития бюджетного федерализма. За каждым бюджетным уровнем попытались закрепить свои полномочия и доходные источники, стараясь свести к минимуму расщепление налогов между бюджетными уровнями. А делегируемые полномочия запрещено было устанавливать без четкой передачи в регионы денег из федерального бюджета. Вместо одного фонда финансовой поддержки регионов было предусмотрено создание пяти, через которые им шла помощь через дотации, субвенции и субсидии.
Получить проще, чем уплатить
Президент России Дмитрий Медведев
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
В итоге с 2006 года, когда окончательно вступили в силу соответствующие законы, регионам было передано 54 собственных полномочий и 105 делегированных. (Сейчас на их исполнение выделяется 21 субвенция из центра общим объемом более 200 млрд руб.) То есть правительству, депутатам, сенаторам, регионам и муниципалитетам потребовалось пять лет споров, чтобы перераспределить между собой полномочия и налоговые и неналоговые доходы. И еще пять лет на доработку.
Новая система распределения полномочий не успела еще вступить в силу, как регионы стали жаловаться на нехватку денег и предъявлять претензии, что вместо децентрализации опять получилась централизация. Опять стал нарастать очередной ком "нефинансируемых мандатов". Нехватка средств в регионах на исполнение делегируемых и собственных полномочий в разные годы оценивалась в 200-300 млрд руб. А по подсчетам Минфина, неизменно в бюджетах регионов получался профицит не менее 70 млрд руб. Региональные власти указывали (и до сих пор указывают), что центр забрал себе самые стабильные и хорошо собираемые налоги, а делегируемые полномочия плохо финансирует. В ответ Минфин советовал регионам повышать качество управления региональными финансами и изыскивать скрытые резервы. Хотя в условиях, например, когда крупные предприятия не регистрируются по месту основной работы и в результате 70-процентного налога на прибыль сосредотачиваются в семи регионах, это сложно. А предложения типа начать собирать налог на физических лиц не по месту работы, а по месту жительства категорически отвергались.
Президент России Дмитрий Медведев
Фото: Юрий Мартьянов, Коммерсантъ
Начать проще, чем продолжить
Когда стало ясно, что первая попытка децентрализации не очень удалась, Дмитрий Медведев в июне 2011 года объявил о необходимости нового подступа к теме, не акцентируя, правда, внимания на том, что попытка это вторая.
К 1 декабря две рабочие группы под руководством вице-премьеров Дмитрия Козака и Александра Хлопонина представили президенту доклад, состоящий из двух частей. В части господина Хлопонина анализировались в основном варианты повышения собственных доходов регионов и муниципалитетов для исполнения собственных полномочий. Часть же господина Козака оказалась еще более принципиальной с точки зрения идеи децентрализации. Регионам было предложено в качестве делегированных полномочий передать, можно сказать, святое — около 100 важных контрольно-надзорных полномочий, оказывающих влияние на инвестиционный климат в регионах. За их исполнение на местах сейчас отвечает центр, а точнее, территориальные подразделения федеральных ведомств. В списке на делегирование оказались даже полномочия по управлению госимуществом и природными ресурсами; по учету недвижимости и регистрации прав на нее. А территориальные отделения федеральных органов было предложено упразднить. Отмечалось, что они не мотивированы к работе на развитие регионов, в них мало квалифицированных работников и они склонны к коррупции, поскольку там зарплата в два раза ниже регионального уровня. И к тому же они продолжают дублировать исполнение и ранее делегированных регионам полномочий, чем создают неразбериху в регионах. Полномочия было предложено не просто полностью делегировать регионам, а повысить их самостоятельность в распоряжении федеральными деньгами, сделав вместо множества субвенций единую — внутри которой они могли бы варьировать расходы. Более того, было предложено при желании дать регионам право исполнять делегированные полномочия за свой счет. Правда, контроль за исполнением этих полномочий было предложено сохранить за межрегиональными отделениями федеральных органов, которые было предложено создать.
Уже появились оценки, что новый этап децентрализации займет пять-шесть лет, а Дмитрий Медведев приказал соответствующие законы подготовить и принять уже весной. Однако на прошедшем вчера Госсовете, где наконец состоялась первая очная ставка представителей регионов с президентом и премьером и авторами предложений, выяснилось, что до принятия законов еще далеко. И даже не по налоговым перераспределениям, где, как вчера стало ясно, будут большие споры между регионами и Минфином, а по ядру концепции децентрализации — проблеме делегирования регионам контрольно-надзорных полномочий. Вчера оказалось, что, во-первых, регионы не хотят брать эти полномочия, поскольку знают все риски получения денег из центра.
Во-вторых, и это вчера стало самой большой неожиданностью,— премьер Владимир Путин поставил под сомнение предложения Дмитрия Козака. Он не согласился с делегированием в регионы восьми федеральных контрольно-надзорных полномочий, в том числе карантинного и фитосанитарного, эпидемиологического, технического, трудового, пожарного, метрологического надзоров и ряда контрольных функций в сфере здравоохранения. Более того, премьеру даже не понравилась передача в регионы исполнения государственных услуг в сфере народных художественных промыслов. "Попса и так выживет, а народная культура нуждается в господдержке",— сообщил Владимир Путин. В итоге решено было продолжить обсуждение концепции реформы. Куда вчера еще добавилось предложение спикера Совета федерации Валентины Матвиенко заменить институт полномочных представителей президента в федеральных округах министерством территорий. Но, судя по выступлению Владимира Путина, власти явно сомневаются в необходимости децентрализации в предлагаемом виде.