Группа Всемирного банка опубликовала исследование, посвященное опыту проведения Грузией ультралиберальных реформ в 2003-2011 годах. Главный вывод авторов — несмотря на уникальность результатов, по крайней мере часть "технологических находок" команды президента страны Михаила Саакашвили может быть тиражирована в других странах. Наиболее интересные общие выводы авторов — демонстрация "цикла самоподдерживающихся реформ", основанного на продолжении стартового быстрого результата.
Исследование "Борьба с коррупцией в госсекторе: хронографируя реформы в Грузии" Всемирный банк (ВБ) опубликовал в конце января 2011 года, в конце февраля предполагается публикация русского перевода. Коллектив авторов во главе с Азадом Аламом и Ван Роем Саусвортом из ВБ (работу также координировал вице-президент ВБ по региону Восточной Европы и Центральной Азии Филипп Ле Уэру) предпринял первую среди международных организаций попытку зафиксировать и проанализировать способы, которые позволили команде президента Грузии Михаила Саакашвили в достаточно короткие сроки (2003-2011) в ходе антикоррупционных реформ перестроить госструктуры до уровня эффективности, равного или лучше, чем в госструктурах "новых" членов ЕС, и на порядок выше, чем в среднем в странах бывшего СССР. Так, согласно данным исследования ВБ и ЕБРР 2011 года, посвященного переходным экономикам, коррупция в образовании отмечается в Грузии 5% респондентов против 4% в новых странах ЕС (1% в крупнейших "старых" странах ЕС, 23% в бывшем СССР), при взаимодействии с властными органами — 1% против "постсоветских" 3% (1% в "старом" ЕС, 20% в экс-СССР), в судах — 3% в Грузии против 5% у новых членов ЕС (1%, 20%). "Хронографированию" и анализу подвергнуты реформы в восьми отдельных проектах в Грузии: реформах дорожной полиции, электроэнергетики, налоговой службы, таможни, лицензирования бизнеса, госрегистрации, высшего образования, муниципалитетов.
Наиболее интересный тезис команды господ Алама и Саусворта — существование "цикла реформ" в Грузии: политическое решение о проведении реформ в 2003-2011 годах претворялось в достаточно гибкую стратегию, из которой следовала немедленная реализация достаточно прагматичного регуляторного решения. "Быстрые" результаты этого решения открывали политикам "окно возможностей" для планирования следующей реформы — и цикл начинался снова в этой же или другой сфере. Исследователи не скрывают базовых предпосылок для реформ команды Михаила Саакашвили — сильная президентская власть с поддержкой более 90% избирателей, в части случаев — наличие "предреформ" 2000-2002 годов (например, реформа образования 2000 года, антикоррупционные проекты 2001 года и ноября 2003 года) — все это позволяло запустить "первый цикл". Кроме того, важным исследователи считают "очень узкое окно возможностей" для новой команды в 2003 году и принципиальная ориентация на концепцию "ограниченного государства". При этом, констатируют в ВБ, власти Грузии отказались от постепенных" и точечных решений и готовы были в случае возможности получения быстрого результата к достаточно существенной "жесткости". Так, правительство Грузии достаточно легко пошло на увольнение 80% персонала таможенной службы, одновременную отставку всех 2,2 тыс. служащих регистрационных служб в мае 2004 года (400 было принято на работу обратно), сокращение в 2005 году числа университетов с 237 до 43, резком (с более 1000 до 67) сокращении числа районов, ставших муниципалитетами.
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Кроме этого, исследователи ВБ отмечают и применявшийся "принцип гильотины" в отношении госструктур: неэффективные и не выглядящие необходимыми ведомства не подвергались реформированию, а ликвидировались полностью (так, число лицензирующих структур в Грузии было сокращено с 40 до 20). Тем не менее специальной "жесткости" в реформах ВБ не отмечают, констатируя: "первое наилучшее решение может не работать или быть политически невозможным", в этом случае приоритет отдавался быстрому старту, а не поиску наилучшей схемы. В целом среди десяти приоритетных пунктов, которые исследователи ВБ отмечают для грузинских реформ, правительствами РФ в 2007-2012 годах в качестве базовых принимались на уровне деклараций лишь пять: "сильное" политическое руководство, "доверие" к высшим органам власти, "тесная координация" проводимых реформ, "абсолютная нетолерантность" к коррупции и "использование информационных и IT-технологий". Обозначенные командой Алама и Саусворта принципы "максимального привлечения нового персонала", "ограниченного государства" и "нестандартных методов" проведения реформ в РФ малопопулярны, применение международного опыта — локально.
Наконец, исследователи ВБ отмечают в качестве важного фактора успеха реформ в Грузии отвергаемую властями в РФ открытую информационную стратегию и публичность всех антикоррупционных действий. При этом ВБ признает уникальную результативность в борьбе с партнерской стороной коррупции в Грузии — "ворами в законе", констатируя, впрочем, что в этом вопросе команда Михаила Саакашвили в 2004 и 2009 годах импортировала конструкцию законодательства Италии ("антимафиозный" пакет законов), США (акт RICO), Новой Зеландии и Великобритании.
Успех общей стратегии при этом оценивается как чрезвычайно высокий даже по мировым меркам (так, в книге приводится оценка Transparency International, согласно которой в 2010 году индекс восприятия полицейской коррупции в Грузии меньше, чем для Германии, Франции, Великобритании, Польши, Украины, уступая лишь немного Финляндии), но не считается уникальным. По крайней мере для госсектора грузинские реформы, по мнению ВБ, "неспецифичны" и "переносимы", а грузинский "цикл реформ" как технология — вполне адаптируем в других странах, но при условии "раннего" доверия населения к уже начатой программе. Очевидно, для действующего и планируемого правительства РФ на 2012 год этот шанс практически отсутствует.