На прошлой неделе Дмитрий Медведев внес в Госдуму новую редакцию закона о выборах депутатов нижней палаты, который является ключевым в объявленной президентом избирательной реформе. Хотя предложенные нововведения оказались менее кардинальными, чем ожидалось, они вполне могут привести к существенным изменениям в российской политической системе в целом.
В течение 11 лет с момента проведения в декабре 1993 года первых думских выборов система формирования нижней палаты существенно не менялась. Выборы проходили по смешанной системе: 225 мест получали члены федеральных партсписков пропорционально завоеванным партиями голосам, а еще 225 депутатов избирались по мажоритарной системе в одномандатных округах. Первая избирательная реформа, осуществленная в начале 2000-х годов новым президентом Владимиром Путиным, основ этой системы не затронула: представленные в Думе партии получили заметные преференции (прежде всего право выдвигать своих кандидатов без сбора подписей или внесения денежного залога), но у беспартийных граждан по-прежнему оставалась возможность самовыдвижения по одномандатным округам.
Однако осенью 2004 года, сразу после теракта в Беслане, Кремль решил под лозунгами укрепления властной вертикали радикально перекроить и избирательную систему. Правда, совсем отменить думские выборы вслед за губернаторскими, заменив их "наделением полномочиями по представлению президента", не позволяла Конституция. Но и без этого поправки оказались революционными: смешанную систему выборов Кремль заменил на чисто пропорциональную, заградительный барьер для партий повысил с 5% до 7%, а беспартийным россиянам, желающим баллотироваться в депутаты, предложил записываться в партийные списки, если, конечно, с этим согласятся сами партийцы.
Сам по себе переход к чисто партийным выборам нельзя было считать антидемократической мерой. Даже наоборот: как справедливо подметил тогдашний главный кремлевский идеолог Владислав Сурков, если бы такая система действовала на выборах 2003 года, то "Единая Россия" получила бы в Думе лишь 170 мест, а не более 300, как в итоге вышло благодаря пополнению ее фракции депутатами-одномандатниками. Но зато другие изменения, осуществленные параллельно с переходом к пропорциональной системе, на демократические были мало похожи — будь то повышение минимальной численности партий с 10 тыс. до 50 тыс., запрет на создание предвыборных блоков, резкое ужесточение требований к сбору подписей или отмена в бюллетенях графы "против всех".
На этом фоне очередная реформа избирательной системы, предпринятая Дмитрием Медведевым вскоре после избрания третьим президентом РФ, выглядела весьма либерально, хотя на деле представляла собой лишь небольшое ослабление гаек, закрученных его предшественником. Самыми заметными из "микролиберальных" инициатив стали снижение минимальной численности партий до 40 тыс., поэтапное уменьшение с 200 тыс. до 120 тыс. количества подписей избирателей, необходимых для выдвижения партсписка в Госдуму, и предоставление партиям, набравшим на думских выборах от 5% до 7% голосов, одного-двух "приставных" мест в нижней палате. Правда, одновременно Медведев отменил на выборах всех уровней избирательный залог, дававший многим оппозиционным партиям и кандидатам едва ли не единственный шанс преодолеть заслон избиркомов, с удовольствием отсеивающих "неправильных" кандидатов за малейшие неточности в подписных листах.
Наконец, в послании парламенту 22 декабря 2011 года уходящий президент объявил о новой избирательной реформе, которая оказалась не только сравнимой по масштабам с послебесланскими инициативами Путина, но и во многом подразумевала возвращение политической системы к "допутинскому" состоянию. Уже в конце февраля Дума планирует начать обсуждение законопроектов о возвращении прямых губернаторских выборов, резком снижении минимальной численности партий (до 500 человек) и допуске всех зарегистрированных партий на выборы всех уровней (кроме президентских) без сбора подписей. А кульминацией этой реформы как раз и должно стать принятие нового закона о выборах в Госдуму, проект которого, однако, оказался совсем не таким революционным, как многие ожидали.
Главной интригой в период разработки нового закона был вопрос о том, как именно Кремль намерен гарантировать каждой территории наличие "своего непосредственного представителя в парламенте", о чем говорил Медведев в послании.
Фото: Максим Кимерлинг, Коммерсантъ
Некоторые комментаторы поначалу предположили, что речь идет о восстановлении отмененной Путиным смешанной системы, позволяющей одновременно и учесть партийные предпочтения граждан, и обеспечить избрание даже от малонаселенных регионов как минимум по одному депутату. И в этом была определенная логика, поскольку о намерении власти вернуть в нижнюю палату одномандатников политики и СМИ говорили достаточно давно. И чем больше появлялось субъектов РФ, где на выборах в региональные парламенты по партспискам "Единая Россия" не дотягивала до 50%, тем чаще возникали такие слухи. Ведь как раз за счет побед в одномандатных округах, где пересилить административный ресурс оппозиции тяжелее всего, партия власти и сохраняла в таких проблемных регионах уверенное парламентское большинство.
Другие эксперты обратили внимание на то, что президент говорил именно о "пропорциональном представительстве по 225 округам", не отделяя одно от другого. И сделали вывод, что Кремль, похоже, имеет в виду крайне редко применяемую в мире биноминальную избирательную систему: партии выставляют списки по отдельным территориям, от каждой из которых депутатами избираются по два кандидата. При такой системе партия, набравшая по стране в целом, скажем, 10-15% голосов (и получившая бы от 45 до 68 мандатов при пропорциональной системе) и занявшая в большинстве округов третье место, может остаться вообще без депутатов. А сам парламент, как полагают эксперты, даже при нынешних невысоких рейтингах единороссов окажется фактически двухпартийным: одна большая фракция от власти, одна малая от оппозиции и несколько "микрофракций", составленных из отдельных выдвиженцев других партий.
Однако Кремль вместо двух этих вариантов, каждый из которых выглядел по-своему революционно, выбрал третий, решив, по сути, ничего кардинально не менять. Выборы останутся чисто пропорциональными, одномандатников и тем более самовыдвиженцев в Думе не появится, а депутатские мандаты будут, как и прежде, распределяться пропорционально голосам, полученным партиями по России в целом. Наиболее же заметные, с точки зрения рядовых избирателей, изменения сводятся к двум моментам. Во-первых, партсписки будут делиться не на 70, как на прошедших выборах, а на 225 региональных групп, соответствующих определяемым ЦИК 225 "территориальным единицам", причем объединять эти группы запрещено. Можно только не выставлять кандидатов там, где у партии нет такой возможности, но даже в этом случае в бюллетенях ее название останется, а отданные за нее голоса местных избирателей попадут в общую партийную копилку (хотя депутатов от этой территории у партии в Думе точно не будет). А во-вторых, из партсписков исчезнет общефедеральная часть, куда обычно входили партийные лидеры, получавшие мандаты в первую очередь: теперь всем им придется выдвигаться в регионах.
Впрочем, кое-какие новации в президентском законопроекте есть, но неожиданными их назвать трудно. Часть из них дублирует положения уже внесенных или даже принятых Думой документов — например, пункты о снижении заградительного барьера с 7% до 5% или о допуске на выборы без сбора подписей всех имеющих официальную регистрацию в Минюсте партий. А другая часть норм уже реализуется на практике в ходе нынешней президентской кампании. Это, скажем, установка на участках прозрачных или полупрозрачных урн и прямая трансляция в интернете процессов голосования и подсчета голосов.
Так что из по-настоящему новых предложений можно отметить разве что некоторое упрощение порядка подачи документов в Центризбирком, запрет на удаление с участка членов комиссий и наблюдателей без решения суда, приравнивание с точки зрения агитации сетевых изданий к обычным СМИ, а также разрешение кандидатам-списочникам иметь индивидуальные избирательные фонды. А вот снимать запрет на создание блоков, что в условиях ожидаемого роста числа партий выглядело бы весьма естественно, разработчики законопроекта не захотели. Да и обещание президента обеспечить каждой территории представительство в парламенте выполнено лишь отчасти: жестких гарантий на этот счет в документе нет, а шансы получить своего депутата появятся у малонаселенных регионов только в том случае, если после первичного распределения мандатов в Думе останутся свободные места.
Таким образом, существенного изменения порядка формирования нижней палаты новый президентский законопроект не предусматривает. Дробление партсписков на более мелкие группы и отмена общефедеральной части на общую расстановку сил в Думе тоже вряд ли повлияют: в конце концов, большинство избирателей, голосующих за любимую партию, отлично знают, кто у нее лидер, даже если его фамилия в бюллетене не значится. Поэтому даже либерал-демократам, о которых можно, перефразируя Маяковского, смело сказать: "Мы говорим партия — подразумеваем Жириновский",— пожалуй, ничего не грозит.
Однако утверждать, что новый думский закон вообще никак не скажется на развитии российской политической системы, тоже было бы неправильно. Просто изменения могут произойти не столько в самой Госдуме, сколько за ее пределами.
Через пять лет российский избиратель (слева), голосуя по новому закону, узнает, будет ли ЦИК считать по-старому
Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
Во-первых, перестроиться придется партиям, и особенно их центральному руководству. Ведь раздробление партсписков неизбежно приведет к росту самостоятельности региональных отделений, а появление у кандидатов своих избирательных фондов, в которые можно будет вносить до 50% собственных средств, повысит их независимость от федеральных начальников. Нельзя исключать и проведения в ходе думских выборов спецопераций по "обезглавливанию" партий, направленных на то, чтобы оставить без депутатских мандатов партийных лидеров, баллотирующихся в региональных группах. А у оппозиционеров могут возникнуть еще и проблемы с ключевыми спонсорами, представители которых, как правило, включались именно в ликвидированную ныне федеральную часть партсписка.
Во-вторых, новые правила думских выборов неизбежно повысят роль губернаторов, которые наверняка попытаются оказывать куда большее, чем прежде, влияние на исход думского голосования в каждой конкретной "территориальной единице". Ведь с увеличением числа региональных групп и с учетом кадрового голода во многих мелких парторганизациях возрастут и возможности глав регионов добиваться включения в эти списки лояльных им кандидатов. А наряду с планируемым возвращением прямых губернаторских выборов (пусть даже и с "президентским фильтром") это еще более усилит позиции региональных лидеров.
Наконец, в-третьих, выборы по новой системе заметно усложнят управление избирательным процессом со стороны федеральной власти и могут нанести ощутимый удар по фундаментальным принципам управляемой демократии. Ведь уследить за выборами в 225 округах Кремлю будет гораздо сложнее, чем, скажем, договориться с лидерами семи партий о выдвижении "правильных" кандидатов и организовать такой же "правильный" подсчет голосов силами ЦИК. А следовательно, среди формально равных субъектов РФ обязательно появятся те, кто "равнее",— способные своими силами обеспечить нужный центру результат голосования.
Правда, у партии власти останутся такие важные преференции, как возможность выставить кандидатов по всем 225 территориям (на что у оппозиционеров ресурсов явно не хватит) и неизбежное размывание протестных голосов ввиду предполагаемого увеличения числа партий при сохраняющемся запрете на создание предвыборных блоков. Но вышеупомянутый рост влияния глав регионов может свести эти преимущества на нет, поскольку набравшие достаточный политический вес губернаторы в какой-то момент вполне могут начать свою игру, ориентируясь уже не на установки сверху, а на собственные политические интересы.