Почти детективный бюджет

Если Владимир Путин действительно поддерживает идею ответственной бюджетной политики, ему придется пойти на ряд радикальных экономических реформ.

МАКСИМ КВАША

Интрига года

"В целом согласен",— на прошлой неделе многим, включая, например, авторитетное информационное агентство Reuters, показалось, что эта ремарка Владимира Путина — ключ к пониманию российской экономической политики ближайших лет. Будущий президент участвовал в бюджетной коллегии и вроде бы благосклонно отнесся к тому, как глава Минфина Антон Силуанов обрисовал контуры бюджетной политики на ближайшие годы.

Бюджет — главный инструмент экономической политики, важнейший ограничитель для всех органов власти. В ситуации, когда нет не только ясности относительно состава будущего правительства, но и понимания того, каковы будут приоритеты его деятельности, какая-то определенность в бюджетной сфере могла быть отчетливым сигналом для чиновников, экспертов, инвесторов и обычных граждан. Можно было бы хотя бы приблизительно очертить контуры развития экономики.

Тем более что буквально за несколько дней до этого Минэкономики (с помощью управляемой "утечки") приоткрыло для публики проект своих долгосрочных прогнозов. В нем всего два варианта: "инновационный", он же "интеллектуальный", и "инерционный", то есть "сырьевой". Первый предусматривает относительно высокие темпы роста экономики, подстегиваемые государственными вливаниями, подразумевает дефицит бюджета, рост госдолга. При втором финансовая политика консервативна, государство живет по средствам, но темпы роста экономики лучше всего описываются словом "стагнация".

Выступление Силуанова на коллегии (подробнее о нем ниже) почти однозначно интерпретируется как возврат к консервативной бюджетной политике. Выходит, Путин одобрил второй — инерционный — вариант развития экономики?

Не все так просто. Коллегия сопровождалась продуманными утечками в СМИ. Когда-то это означало, что правительственные чиновники не достигли консенсуса и пытаются найти его через публичные механизмы, а теперь, похоже, означает, что аппарат дезориентирован. За день до коллегии агентство "Финмаркет" опубликовало тезисы предполагаемого выступления Владимира Путина. Когда же выяснилось, что основной доклад прозвучал не от имени премьера, а был произнесен его фактическим автором — главой Минфина, единственным нашедшимся логичным объяснением стало то, что Путин не решается форсировать возвращение даже к относительно жесткой бюджетной политике.

К тому же одновременно стало известно о том, что премьер одобрил повышение расходов в бюджете текущего года. По одним сведениям, на 108 млрд руб., по другим — допрасходов будет почти вчетверо больше. Причем по опыту известно, что этим дело может и не ограничиться: дорогая нефть провоцирует расточительность.

Все это лишь подтверждает то, о чем в последнее время говорят все собеседники "Денег" в экспертных и правительственных кругах. Они подчеркивают, что "ничего еще не решено", и сомневаются, что окончательная ясность появится хоть в сколько-нибудь обозримые сроки.

Что сказал Минфин

Верить долгосрочным прогнозам Минэкономики может только очень наивный человек. И краткосрочные-то традиционно корректируются несколько раз в год, иногда до полной неузнаваемости. Примерно такого же отношения заслуживают эпитеты "жесткий" и "консервативный" в отношении бюджетных проектировок Минфина.

Действительно, Силуанов говорит о выходе на бездефицитный бюджет. Но лишь к 2015 году. Об ограничении нефтегазового трансфера. Но на уровне то ли 7%, то ли 8% ВВП (разница объясняется допустимым дефицитом в 1% ВВП). До 2008 года, при Алексее Кудрине, Бюджетный кодекс ограничивал нефтегазовый трансфер планкой в 3,7% ВВП. О возобновлении наполнения резервного фонда. Но лишь до 7% ВВП (до кризиса — 10% ВВП). А нулевой дефицит бюджета будет достигаться лишь при цене нефти $82 за баррель и то лишь с 2016 года. Напомним, в прошлом десятилетии стабфонд пополнялся начиная с $18 за баррель.

Проще говоря, Силуанов, даже если ему удастся добиться всего заявленного, это в лучшем случае Кудрин light. Для него государственные сбережения — резервный фонд и фонд национального благосостояния — это просто инструменты контрциклической политики. Нефть дорога — подкопим денег на черный день, малость подешевела — потратим. С одной стороны, все логично: Россия чрезмерно зависит от конъюнктуры мирового рынка, федеральный бюджет сейчас почти наполовину наполняется за счет нефтегазовых доходов. С другой стороны, стабфонд задумывался еще и как инструмент межпоколенческого трансфера: нефть рано или поздно закончится, надо что-то оставить если не потомкам, то хотя бы будущим пенсионерам. Впрочем, эту трансформацию идея стабфонда прошла еще при Кудрине.

Впрочем, при всей ее важности тема макроэкономики в выступлении Силуанова, пожалуй, не была основной. Перед Минфином и правительством в целом стоят гигантские задачи в том, что касается роста эффективности госрасходов — от того, как заставить нормально работать бюджетные учреждения до очередной реформы межбюджетных отношений. И речь здесь не столько о пресловутом воровстве на госзакупках, сколько о гораздо более широкой гамме проблем, в основном малознакомых широкой публике.

Например, Силуанов жалуется Путину: "Сегодня существует 96 субсидий в трансфертах между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации". В каком-то смысле сам на себя и жалуется: в бытность замом Кудрина он эту систему сам же создавал и курировал. Но не только его вина в том, что эта сфера так сложна и запутанна. Чтобы сделать ее проще и прозрачнее, нужна, по сути, реформа государственного устройства, а это явно выходит за рамки компетенции Минфина.

Характерный свежий пример: обсуждающееся перераспределение НДФЛ — одного из двух основных источников пополнения региональных бюджетов. Сейчас налог взимается по месту работы и попадает в бюджет соответствующего региона. В правительстве готовятся предложения о переадресации его в бюджет региона проживания налогоплательщика.

Так будет справедливее, говорят сторонники этой идеи: налогоплательщики поддержат ЖКХ в своем доме, дороги и больницы в своем муниципалитете и т. д. Очень сложно, возражают противники, хотя их аргументы слабее: если социальные взносы персонифицированы, что мешает сделать то же самое с НДФЛ, взимающимся с той же налоговой базы?

Но на самом деле это история вообще не о том. Всерьез проблема разницы региона работы и проживания стоит только в Москве и Московской области. Недаром же об этой идее назначенный губернатором Подмосковья Сергей Шойгу заговорил в первую очередь. Проблема же разного качества дорог и госуслуг в разных муниципалитетах одной области так вообще не решается, поскольку средства региональных бюджетов на муниципальный уровень распределяются решением региональных властей, по сути, волюнтаристски.

В общем, речь идет о гигантском и невероятно запутанном клубке проблем, распутать который мешает не только нехватка политической воли и управленческой квалификации, сколько многообразие интересов (как политических, так и коррупционных) на всех уровнях властной вертикали. Проблем невероятно запущенных: в 90-е к ним было не подступиться из-за бедности, в нулевых их решение благодаря постоянно дорожавшей нефти можно было откладывать.

Если Путин всерьез...

Владимиру Путину до сих пор удавалось сохранять имидж политика, который выполняет обещания. Не всегда полностью, не всегда так, как от него это ожидали, не всегда с тем результатом, которого он, может, сам хотел, но галочка "сделано" в ежедневниках его секретарей появляется почти всегда. Если так, то, возможно, нынешние метания, отсутствие экономической программы и вообще ясного курса связаны с тем, что перед выборами было роздано слишком много обещаний — как публичных, так и не слишком.

Как их совместить, не поступившись принципами? Хотя бы в какой очередности выполнять? Если принять за чистую монету поддержку бюджетных планов Силуанова, накладываемых ими ограничений вполне достаточно, чтобы обрисовать основные направления третьего президентского срока Путина.

От ужесточения бюджетной политики и возврата к накоплению резервов не уйти. Даже война в Иране — как ее ни провоцируй — долгосрочно удержать цены на нефть выше $120 за баррель, скорее всего, не сможет. Выходит, придется притормозить с новыми обещаниями как социальных, так и инвестиционных расходов. А заодно проверить, как минимизировать последствия для казны от уже розданных обещаний. К примеру, за счет перехода от фронтальной поддержки малоимущих к заявительной, да еще по изрядно забюрократизированным схемам.

Огромны резервы в том, что касается эффективности расходов. Если убрать коррупцию из госзакупок, одно это (порядка 2% ВВП в год) позволит выполнить большинство собственно предвыборных обещаний. Можно попытаться, наконец, повысить производительность труда и сократить занятость в бюджетном секторе. Для этого, правда, скорее всего, придется решиться на передачу множества реальных полномочий на региональный и муниципальный уровень, а значит, и части налогов.

Отказаться от части чужих (медведевских) обещаний. Какие такие 22 трлн руб. на перевооружение?

Увеличить налоговую нагрузку на сырьевой сектор. С этим решением, впрочем, спешки, скорее всего, не будет, а осуществлять его лучше руками нового премьера, которым затем придется пожертвовать.

Всерьез повысить номинальную налоговую нагрузку на прочий бизнес и обычных граждан, видимо, не получится. Зато можно улучшить собираемость налогов, пряников тут не предложат, а вот кнут — запросто.

И чтобы инвестиции окончательно не прекратились, а экономический рост не превратился в воспоминания, придется реально что-то делать с деловым климатом. Тем более что уж 12 лет как обещано его улучшить. Как? Главным образом — убирая избыточное регулирование, лишние бумажки, лишних дармоедов-чиновников. Альтернатива-то только госинвестиции, а у них и выход ниже, и денег на них нет.

Пустить по-настоящему, а не для галочки в страну прямые иностранные инвестиции. Низкая безработица и нехватка рабочих рук — сказки. Миллионы бездельников бездарно таксуют, просиживают штаны бессмысленными охранниками, клерками и бухгалтерами, а даже на современных заводах работу одного польского рабочего делают двое. Здесь, правда, потребуется забыть про "поддержку занятости", но ее вроде никто и не обещал.

Распродать госсобственность. Государству вообще отказаться от того, что может делать частник: давать кредиты, добывать нефть, строить дороги.

Вот беда. Какое-то прямо торжество либерализма, грузинский вариант. История, практически противоположная тому, что происходило в России последние восемь лет. Вряд ли же Владимир Владимирович вот так возьмет и поменяется? Выходит, какими-то из этих пунктов придется жертвовать. Скорее всего, экономическим ростом. Иначе придется собственными руками и уже очень скоро поступиться стабильностью экономики и политического режима как такового.