Минэкономики подготовлен первоначальный вариант законопроекта, ограничивающего возможности госкомпаний по покупке активов. Собственно ограничителем дальнейшей экспансии госсектора в экономику в рамках данной концепции должно выступать вето Белого дома — без прямого разрешения правительства РФ внебиржевая сделка госкомпании по поглощению частной компании, как бы она ни была оформлена, по умолчанию объявляется незаконной и ничтожной. Ограничение возможности для госбанков финансировать экспансию госсектора в экономике законопроект, впрочем, не обсуждает.
Департамент имущественных отношений Минэкономики разработал законопроект, ограничивающий возможности подконтрольных государству компаний и банков приобретать активы. Документ (есть в распоряжении "Ъ") подготовлен в ответ на поручения президента и премьера в декабре 2011 года. В поручениях речь шла о подготовке предложений касательно того, как обезопасить частный бизнес в конкурентных секторах российской экономики от поглощения со стороны госсектора.
Предлагается следующее решение: ФГУПы и ОАО, находящиеся под контролем государства, должны будут обязательно получать разрешение правительства на покупку акций и долей в других компаниях, а также конвертируемых в акции ценных бумаг и опционов. Правительственное разрешение также потребуется, если подконтрольная государству компания собирается заключить договор репо или выступить в качестве залогодержателя по договору залога акций, долей и т. д. других компаний.
Для тех компаний, в которых права контролирующего собственника осуществляются Банком России, разрешение выдает ЦБ. Под компаниями, находящимися под контролем государства, понимаются компании, более 50% голосующих акций которых принадлежат РФ или другой госкомпании, а также те, в которых РФ имеет право прямо или косвенно распоряжаться более 50% голосующих акций.
Законопроект предусматривает ряд существенных изъятий. Так, разрешение правительства или ЦБ не потребуется для сделок на фондовой бирже — прямо причины такого решения не объясняются, но очевидно, что распространение запрета на биржевые операции фактически лишило бы все госкомпании доступа на фондовый рынок. Госбанкам не нужно будет получать разрешение ЦБ на договоры репо и залог ценных бумаг. Действие закона предполагается не распространять на компании, входящие в состав госкорпораций "Росатом" и "Ростехнологии", а также в целом на ФГУПы и ОАО, переданные в собственность или управление госкомпаниям. Кроме того, госкомпании смогут без получения разрешения от правительства приобретать собственные акции, а также акции допэмиссий других компаний, если доля госкомпании в капитале в итоге не увеличивается. Отметим, в этом случае законопроект вводит запрет на операции buyback без решения Белого дома и на наращивание госкомпаниями пакета казначейских акций. Пока неизвестно, в какой степени это стимулирует компании заниматься операциями с пакетами квазиказначейских акций — в целом существуют способы обхода запретов правительства на такие операции, но они выглядят сложными и дорогостоящими.
Согласно законопроекту, все сделки, совершенные с нарушением его положений, признаются ничтожными. В самом Минэкономики нет единой позиции как по поводу этой нормы, так и по поводу такой концепции регулирования в целом. Правовой департамент министерства замечает, что правило ничтожности сделок, на которые не получено разрешение правительства или ЦБ, "может повлечь за собой крайне негативные последствия для гражданского оборота". Департамент имущественных отношений, в свою очередь, полагает, что "установление оспоримости" не санкционированных правительством сделок не позволит законопроекту решить его задачу — ограничить экспансию госсектора в экономике.
Другой важный вопрос — сфера действия законопроекта. По мнению как правового департамента, так и департамента инновационного развития и корпоративного управления Минэкономики, законопроект ограничит возможности подконтрольных государству компаний покупать активы во всех секторах экономики, а не только в конкурентных. Кроме того, законопроект вообще не определяет понятие "конкурентный сектор экономики". Правительство и ЦБ будут сами определять целесообразность той или иной сделки, парирует разработчик документа — несмотря на то что сам по себе запрет на расширение госсектора выглядит категоричным, на деле он институционализирует механизмы "ручного управления" госсектором на неопределенный срок. По тому же принципу было институционализировано "ручное управление" при осуществлении иностранных инвестиций в "стратегически важные" сектора экономики в 2007-2009 годах.
При такой системе регулирования правительство начнет систематически вмешиваться в операционную деятельность компаний и по ряду направлений подменять собой менеджмент, подчеркивает департамент корпоративных отношений. Кроме того, нагрузка на правительство, как и издержки компаний, могут резко возрасти. Департамент имущественных отношений, напротив, полагает, что число компаний, подпадающих под действие законопроекта, не слишком велико, а сделки по вхождению в капитал других компаний происходят не очень часто и должны серьезно обосновываться. "Разработка законопроекта вызвана необходимостью недопущения существенного разрастания государственного сектора в экономике. В то же время мы понимаем, что имеется ряд рисков, способных ухудшить условия ведения бизнеса для компаний, в том числе частного сектора",— заявил "Ъ" глава департамента Алексей Уваров.
Отметим, выполняя работу по поручению правительства, Минэкономики подходит к вопросу достаточно прямолинейно. Экспансия госсектора в экономике в последние годы, в том числе скрытая, основывается в первую очередь не на операциях слияния и поглощения госкомпаниями частного сектора, а на кредитной активности государственных и фондируемых государством частных банков — по сути, ни одна из крупных M&A-сделок в экономике РФ в 2007-2011 годах не производилась без масштабного косвенного финансирования госкомпаний со стороны государства через госбанки. Другой способ ограничения активности госкомпаний в секторе слияний и поглощений — ограничение операционных мандатов наемного менеджмента госкомпаний, внесение соответствующих изменений в их уставы, отказ от утверждения советами директоров государственных АО стратегий развития госкомпаний, предусматривающих межотраслевые перетоки капитала,— законопроект не предусматривает в принципе.
Минэкономики пока не подготовило окончательный вариант законопроекта для межведомственного обсуждения. По словам господина Уварова, перед внесением в правительство Минэкономики планирует доработать законопроект с учетом мнения экспертов и бизнеса. Тем не менее основной принцип предлагаемого регулирования понятен — передать фактический контроль за "экспансией" госсектора на уровень правительства. С одной стороны, это логично, поскольку государство, по крайней мере на первый взгляд, получит больше возможностей по управлению процессом. С другой стороны, в итоге Белый дом будет в режиме "ручного управления" определять судьбу каждой конкретной сделки и "конкурентность" того или иного сектора экономики.
В своей программной статье об экономике Владимир Путин писал, что ""киты" не должны мешать нормальному развитию частного бизнеса в своих секторах", а "наша экономическая политика должна корректироваться в сторону снижения масштабов государственного регулирования". Как совместить эти противоречащие друг другу идеи, пока не ясно. Наконец, сам по себе "драконовский" законопроект, разработанный Минэкономики, может послужить и сейчас неочевидной цели — фактический запрет на ряд инвестиционных стратегий госкомпаний может стать основой для отказа от приватизации госсектора, поскольку в долгосрочной перспективе снижают его капитализацию. При этом при запрете "внутрироссийской экспансии" государственные АО фактически вытесняются в сферу международной экспансии. Неизвестно, рассматривала ли администрация президента этот аспект регуляторного решения, но он выглядит очевидным — особенно если учесть, что вторым по значимости финансистом сделок M&A госкомпаний в прошедшее десятилетие являлись иностранные банки, которые явно не в восторге от возможности потерять столь выгодного клиента и наверняка будут подталкивать госкомпании к покупкам в кредит за пределами РФ. С другой стороны, в ситуации, когда государственные АО или ФГУП будут "поражены в правах" на рынке слияний и поглощений, у их менеджмента появится больше мотиваций поддерживать приватизацию своих компаний. Возможно, ставка делается на это.