Архитектура регионального развития
Архитектура устойчивой диверсифицированной экономики требует механизмов сглаживания региональных экономических противоречий. Однако работа этих механизмов не всегда может быть оптимальной, особенно учитывая ошибки предыдущих планировщиков.
Теорминимум
Экономический союз, объединяющий разные по экономическим показателям регионы,— это экономика, где в идеале одна валюта, единая процентная ставка, единая денежно-кредитная и налоговая политика являются одинаково приемлемыми для всех. Если идет, скажем, понижение процентных ставок, это должно быть хорошо как для севера, так и для юга. Если на востоке экономический спад, то и запад должен испытывать подобный экономический спад — и обе территории должны одинаково реагировать на единую экономическую политику, призванную этот спад прекратить. Ясно, что подобная идеальная конструкция довольно редкое явление, впрочем, как и все идеальное в нашем несовершенном мире. Далеко не всегда все географические области экономики одинаково отвечают на изменение экономических реалий.
Однако, если различия не являются слишком большими и хроническими, та или иная территория все еще может считаться оптимальным региональным экономическим союзом. И все же такая неидеальная, но работающая и устойчивая архитектура разнородных регионов требует определенных механизмов, сглаживающих противоречия.
Большие региональные экономические союзы вроде США, Канады, Китая и, конечно, России, не оптимальны. Экономические процессы по-разному проявляют себя в разных регионах. К примеру, повышение цен на продовольствие хорошо для сельских регионов, но плохо для городов. Даже для небольшой страны, которая включает и сельские и городские области, повышение цен на продовольствие — асимметричный шок для экономики в целом. Что уж говорить о гигантах вроде Китая или России, где ВРП на душу населения может различаться в разы или даже на порядок.
В регионально диверсифицированных экономиках со временем неизбежно возникнет расхождение в экономическом росте, в том числе, что особенно важно, расхождение в уровне безработицы, инфляции, уровня жизни, уровня развития социального капитала между разными частями страны. Есть четыре основных механизма, используя которые работоспособные экономики выравнивают экономическое состояние в регионах.
1. Гибкость рынка труда. Она означает гибкие трудовые затраты — и гибкость прежде всего, в сторону их снижения. Возьмем, к примеру, американский денежно-кредитный союз. Если, скажем, штат Калифорния переносит спад, он должен найти собственный путь выхода из него. Один из способов сделать это — повысить экономическую конкурентоспособность Калифорнии по сравнению с другими штатами. Учитывая, что девальвация валюты невозможна (Калифорния не может обесценить "калифорнийские" доллары против долларов в других штатах), альтернативный путь заключается в увеличении конкурентоспособности через "внутреннюю девальвацию", то есть через снижение зарплат и цен.
Если калифорнийский труд становится дешевле труда в других штатах, то доллар, инвестированный в Калифорнию, принесет большую прибыль, чем доллар, инвестированный в другие штаты. С точки зрения предпринимателя или инвестора, последствия изменения в относительных трудовых затратах между Калифорнией и другими штатами те же самые, что и при девальвации. Инвестиции будут течь в Калифорнию, и экономика воспрянет. Отрицательные последствия калифорнийского спада будут устранены.
2. Мобильность рынка труда. Если гибкость рынка труда не идеальна, другое альтернативное решение для работоспособного регионального союза — трудовая мобильность. Если, к примеру, Массачусетс страдает от чрезмерно высокого уровня безработицы, трудовые ресурсы могут сами физически переместиться в более комфортное для них место, например в Нью-Йорк. Это уменьшает безработицу в одной части экономики при увеличении трудовых ресурсов в процветающем регионе валютного союза. Кроме того, таким образом хотя бы отчасти предотвращается и сильное инфляционное давление на быстро развивающиеся части экономики. Последствие трудовой мобильности — тенденция к выравниванию безработицы. Успешная экономика часто характеризуется высокой трудовой мобильностью. Например, в тех же США, по данным Bureau of Labour Statistics, начиная с 1990-х годов около 2,5% населения ежегодно переселяются в другой штат. Кстати, в терпящей сейчас бедствие еврозоне этого нет — единый рынок труда просто отсутствует. Начиная с 2000 года в рамках еврозоны страну проживания меняет не более 0,1% населения в год (данные Eurostat). То же самое можно сказать и о России с ее относительно низкой трудовой мобильностью населения и сконцентрированностью потоков — в основном речь идет о притоке трудовой миграции в Москву.
3. Фискальные (бюджетные) трансферты. Другая особенность относительно успешных региональных экономических союзов — фискальные трансферты. Они помогают выравнивать экономическое состояние регионов независимо от особенностей трудового рынка. Если в валютной зоне имеется центральная финансовая власть, взимающая налоги и тратящая их на общие нужды, тогда экономические дисбалансы сглаживаются. Представим, что, например, Брянск переживает спад, а Ханты-Мансийский автономный округ — экономический бум. Единая валютная и монетарная политика для столь разных регионов не идеальная ситуация. Однако существование федерального правительства в России будет сглаживать эти проблемы, по крайней мере, частично. ХМАО, наслаждаясь быстрым ростом, заплатит больше налогов центру. Брянск, терпящий экономический спад, получит большую долю расходов правительства в форме социальных трансфертов (пособие по безработице и т. п.). Фискальная политика единой валютной зоны служит тому, чтобы сдержать темп роста ХМАО и поощрить более быстрый темп роста Брянска.
4. Специальные программы развития регионов. Далеко не всегда перечисленные выше три механизма достаточны. Гибкость в оплате труда может нивелироваться неразвитостью инфраструктуры региона либо неудачной логистикой — в этом случае даже дешевый труд мало кому нужен. А в труднодоступных малонаселенных регионах с суровым климатом гибкость в оплате труда не очень-то и возможна — хотя бы из-за повышенной стоимости доставки товаров в эти места и, соответственно, высокой стоимости жизни. Трудовая мобильность тоже может быть ограничена множеством факторов: семейными связями, возрастными характеристиками, сложностью психологической адаптации к новому месту жительства, разницей в стоимости жилья в разных регионах и т. д. Фискальные трансферты вне учета контекста региональной специфики также могут быть либо недостаточными, либо неэффективными за счет мисаллокации капитала.
Спецпроекты
Хорошо изученный экономистами на примере Восточной Азии процесс модернизации вполне соответствует сформулированной нобелевским лауреатом по экономике Саймоном Кузнецом гипотезе, согласно которой на начальном этапе модернизации региональное неравенство внутри страны быстро растет, но по достижении определенного уровня экономического развития отстающие регионы начинают догонять лидеров. Однако эта гипотеза имеет и слабые стороны. Ведь некоторые преимущества успешных регионов (будь то хороший климат, удачное географическое положение, встроенность в логистические цепочки мировых торговых потоков, человеческий капитал и т. п.) являются естественными и плохо поддающимися копированию. Все это делает задачу регионального выравнивания отнюдь не тривиальной.
Особенно актуальна проблема недостаточности классических механизмов выравнивания региональных диспропорций в странах с обширными малонаселенными территориями с неблагоприятными климатическими условиями. Прежде всего к таким странам можно отнести Канаду с огромными северными территориями с суровым климатом, Австралию с большими пустынными пространствами с жарким и сухим климатом, Китай с высокогорным плато на западе. В России к подобным малонаселенным и суровым в климатическом смысле регионам относятся прежде всего Западная и Восточная Сибирь и Дальний Восток. Впрочем, малонаселенные и инфраструктурно недоразвитые регионы могут находиться не только в больших странах. Например, в плотно населенной Японии вполне можно найти относительно большие регионы с малой плотностью населения и слаборазвитой инфраструктурой, к примеру северный остров Хоккайдо.
Для развития своих экономически отсталых регионов и Канада, и Австралия, и многие другие страны всегда применяли механизм специальных программ развития. Тем же путем пошел и Китай (см. соседний материал).
Родом из СССР
Не обойтись без них и в малонаселенных и инфраструктурно слаборазвитых российских регионах, прежде всего Дальнего Востока и Восточной Сибири. И здесь мы, как и во многих других сферах, сталкиваемся с тяжелым наследием социалистического экономического уклада СССР. По мнению канадских ученых Фионы Хилл и Клиффорда Гэдди, авторов нашумевшей в свое время книги The Siberian Curse: How Communist Planners Left Russia Out in the Cold, вся советская концепция развития северных регионов была ошибочной. Уродливо понимаемые партийной номенклатурой цели и интересы государства по заселению плохо пригодных для проживания территорий совершенно не учитывали потребностей человека.
Интересы всесильного ВПК, добывающих отраслей экономики, строительство моногородов в условиях сурового климата, заманивание людей "северными надбавками" и разнообразными льготами, сокрытие плановой системой истинной цены проживания в суровом климате путем установления искусственных (нерыночных) цен и скрытых субсидий на тепло, энергию и другие ресурсы — все это было доминантой развития северных регионов СССР.
При этом производительность труда в северных регионах гораздо ниже, чем на территориях с умеренным климатом. Да и все остальное недешево. По данным американского экономиста, в Сибири "расходы на строительство в два-три раза превышают норму в сравнительно развитых регионах близ Транссиба и в четыре-восемь раз — в отдаленных добывающих центрах, куда можно добраться только по воздуху, зимнику или летом по воде. На треть капиталовложения состоят из затрат на инфраструктуру (коммуникации, услуги, коммунальные удобства), которые часто превышают базовые промышленные нормы в умеренно развитых регионах в десять раз... Затраты на труд превышают норму в 1,7-7 раз. Наконец, затраты на оборудование значительно выше, чем в среднем по стране, расходы на ремонт и обслуживание тоже высоки... Ежегодные затраты на все виды ремонта составляют от 25% до 30% общей стоимости оборудования, используемого сегодня на Севере. Капремонт некоторых единиц техники превышает стоимость самих машин".
Впрочем, затраты на транспортировку, инфраструктуру, износ и поломку оборудования, завоз продовольствия и товаров, отопление, суровый климат и работу в его условиях не принимались в расчет советскими плановыми органами. Деньги то народные, а труд может быть рабским или полурабским.
Промышленное развитие и урбанизация Сибири в советский период осуществлялись по инициативе и под давлением государства через интенсивное использование рабского труда (лагеря ГУЛАГа), а экономические факторы играли несущественную роль в создании крупных промышленных предприятий Сибири и развитии городов.
Как быть?
Михаил Ломоносов был прав, утверждая, что "богатство России будет прирастать Сибирью". Однако делать это нужно экономически рационально, без указаний государства относительно того, где жить людям. Международный опыт показывает, что люди предпочитают жить в более комфортных климатических условиях. Канада и Австралия имеют гигантские территории, малочисленное население и среднюю плотность населения даже меньшую, чем Россия. Однако там, в отличие от России, власти не старались загнать население в жаркие и засушливые или холодные районы. Население проживает довольно компактно в климатически комфортных зонах. 85% населения Канады проживает в пределах 300-километровой зоны на границе с США (в относительно теплых регионах предпочитает жить и население Швеции, Норвегии и Финляндии). Большинство же австралийцев живет на восточном и юго-восточном побережьях, а внутри страны в условиях сухих пустынь живут считаные проценты населения.
Программы развития малозаселенных регионов Канады и Австралии направлены не на привлечение туда населения, а на рациональное экономическое освоение имеющихся ресурсов (в том числе вахтовым методом), а также на помощь национальным меньшинствам, традиционно живущим на этих территориях.
В России, несмотря на упразднение централизованного планирования, система размещения трудовых ресурсов и капитала все еще остается нерыночной (несмотря на естественную рыночную постсоветскую миграцию населения из климатически неблагоприятных регионов). Люди и предприятия стали заложниками нерационального территориального размещения, осуществленного во времена СССР. Советское планирование оставило в наследство современной России сильно деформированную экономическую географию.
Поэтому российские программы развития малозаселенных регионов должны отличаться от канадских или австралийских. Россия не может просто так бросить уже созданные в суровом климате города и разнообразную инфраструктуру. Однако разумная региональная политика в данном случае должна обратиться к уже упомянутому выше важнейшему механизму работоспособного регионального союза — мобильности населения (гибкость рынка труда и бюджетные трансферты в данном случае менее значимы).
Наивными кажутся и многочисленные рассуждения о необходимости переориентации экономики Сибири на высокие технологии. Как отмечают Хилл и Гэдди, "высокая степень концентрации исследователей и ученых в прежних закрытых советских ядерных городах позволяет некоторым оптимистам усматривать в Сибири российскую версию калифорнийской Кремниевой долины...". Но существовали они на бюджетные деньги, которых — особенно в ситуации снижения мировых цен на нефть — на всех точно не хватит.
Даже если бы их было достаточно, представляется маловероятным, что только интернет-кафе в каждом административном центре и городе России, доступа к интернету в каждом сельском почтовом отделении и школе или притока новых промышленных технологий в Сибирь будет достаточно для обеспечения экономического развития и удержания населения на месте. Особенно там, где людей вообще не должно быть много с точки зрения экономической географии.
Вместо построения воздушных замков, рискующих быстро обледенеть, лучше обратиться к более прозаичным вещам. Обеспечение мобильности, постепенный демонтаж наследия советского ВПК, помощь людям в переселении как в другие регионы, так и в пределах своего, помощь в создании новых рабочих мест для жителей моногородов, финансирование сноса ветхого жилищного фонда и инфраструктуры, помощь местным властям в модернизации управления в области муниципальных услуг для остающегося населения, оказание содействия федеральному правительству в дерегулировании региональных экономик, помощь и поддержка успешно развивающихся городов, таких как Томск и Новосибирск,— вот что может стать одним из основных механизмов более рациональной региональной политики в отношении малонаселенных территорий России в ближайшем будущем.