В условиях мировой нестабильности и серьезных финансовых ограничений России, экономика которой целиком зависит от экспортных рынков для ее сырья, придется проводить крайне взвешенную и продуманную внешнюю политику. Это потребует от Кремля привлечения независимых экспертов. "Власть" изучила, есть ли в стране такие эксперты и как они могут влиять на принятие решений по вопросам внешней политики и безопасности.
Рассказывая о том, как строятся отношения чиновников и экспертов в области внешней политики, и дипломаты, и ученые частенько вспоминают одну и ту же историю. 7 июля 2010 года на сайте госзакупок появилась необычная тендерная заявка, размещенная управлением делами президента. Речь шла о выполнении научно-исследовательских работ для Кремля, многие из 23 лотов касались внешней политики. В частности, в лоте N14 разыгрывалось право написать исследование на тему "Договор о европейской безопасности: субстантивное наполнение, методы реализации, цели". Работа должна была лечь на стол заказчика к 30 ноября "для последующего доклада президенту РФ". Начальная стоимость контракта — 200 тыс. руб.
Этот тендер вызвал особое внимание потому, что к июлю 2010 года заключение Договора о европейской безопасности (ДЕБ) уже два года как было едва ли не главным приоритетом Москвы в отношениях с ЕС и личным проектом Дмитрия Медведева. Впервые об идее ДЕБ Медведев заявил летом 2008 года, делая упор на один тезис: никто в Европе не может укреплять свою безопасность за счет других. После войны в Грузии, приведшей к конфликту с ЕС, эта тема стала еще актуальнее. Впрочем, текст договора, о необходимости заключения которого дипломаты во главе с министром Сергеем Лавровым говорили на каждой международной встрече, появился лишь в ноябре 2009 года, да и то в виде 14 тезисов. В этих условиях Кремль и решил обратиться за помощью к экспертам. "Надо нарастить мясо на скелет",— откровенно объяснял необходимость тендера один из собеседников "Власти".
В итоге история закончилась печально. В сентябре 2010 года, когда итоги конкурса были подведены, результатов по лоту N14 в протоколе не оказалось — тендер на написание ДЕБ был отменен. А вскоре российские чиновники демонстративно забыли о существовании этой прорывной дипломатической инициативы, на которую Москва потратила столько сил и времени. Если бы чиновники обратились к экспертам еще на стадии проработки идеи, результаты, возможно, были бы более значительными.
"Власть" попыталась разобраться, насколько значимую роль играют внешние специалисты при выработке Москвой решений в сфере внешней политики. Результаты общения с экспертами и чиновниками оказались крайне неоднозначными.
Опрошенные "Властью" дипломаты и специалисты по внешней политике с ностальгией вспоминают советские времена. Тогда экспертным сопровождением внешней политики (помимо закрытых команд аналитиков в недрах международного отдела ЦК, КГБ и МИДа) занимались академические институты, изучающие региональную проблематику. Работа была престижной и высокооплачиваемой. Помимо научных трудов писались аналитические записки, которые шли "на самый верх".
Записки для Кремля, МИДа и других ведомств академические институты продолжают писать и сегодня. Однако после распада СССР система пришла в сильный упадок, в этой оценке сходятся и чиновники, и эксперты из других организаций, и сами работники исследовательских организаций РАН (последние просят не упоминать ни их имен, ни институтов, в которых они работают). Главные проблемы — низкие зарплаты, из-за которых в 1990-е произошел отток кадров, а также дефицит средств для закупок литературы и поездок за рубеж. "Продукт, который производят академические институты, устарел. Годного к использованию крайне мало",— категоричен собеседник "Власти" в Кремле. И хотя по цитируемости институты РАН опережают все остальные исследовательские структуры (см. диаграмму), по влиянию на принятие решений они уступают многим.
"Академические институты уже не могут выйти на советский уровень. Там остались внятные и активные люди, в том числе в руководстве, но это отдельные островки. О единой системе говорить не приходится",— резюмирует главный редактор журнала "Россия в глобальной политике" Федор Лукьянов. Едва ли не единственным востребованным институтом в системе РАН собеседники "Власти" называют Институт мировой экономики и международных отношений (ИМЭМО) во главе с академиком Александром Дынкиным.
Деградация академической среды в 1990-е из-за недостатка финансирования совпала с общим снижением интереса у чиновников к внешней оценке. "Ученые продолжали что-то по инерции писать, дипломаты продолжали это по инерции читать. Менять что-то не было сил. Было не до жиру. Возможности у страны были не те, что сейчас",— вспоминает в разговоре с "Властью" высокопоставленный дипломат. В итоге интерес к качественному аналитическому сопровождению внешней политики вновь возник только в 2000-е, когда у государства появились деньги и желание проводить активную внешнюю политику.
Независимые эксперты, в отличие от чиновников, прямым доступом к первым лицам государства похвастаться пока не могут
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
"В планировании и реализации внешнеполитических мероприятий активно используется внешняя экспертиза, потенциал российского научно-аналитического сообщества. Научное сопровождение дипломатической деятельности стало неотъемлемым компонентом в работе МИДа",— рассказывают на Смоленской площади. Там говорят, что еще с 1996 года при министре работает научный совет, который заседает два раза в год под его председательством. "Совершенно пустые мероприятия. Здорово, что Лавров встречается с экспертами, но дальше посиделок работа совета никуда не идет",— парирует один из участников этих встреч. Подобным образом многие эксперты отзываются о большинстве научных советов, в которые они входят.
Слабее всего выглядит общение с экспертами на уровне первых лиц страны. Если с экономистами Владимир Путин и Дмитрий Медведев регулярно встречаются в неформальной обстановке (см. материал "Подвиг советчика" во "Власти" N22 от 4 июня 2012 года), то специалистов по внешней политике на закрытые встречи почти не приглашают. Исключения составляют лишь заседания Валдайского клуба с участием главы государства, однако там скорее ученые задают вопросы президенту, а не наоборот. Перед мартовскими выборами Путин проводил встречу с политологами и встречу по вопросам ядерной безопасности в Сарове, однако эти мероприятия, по признаниям участников, носили скорее предвыборный характер.
Формальные каналы связи между экспертным сообществом и ведомствами, ответственными за проведение внешней политики, практически отсутствуют. Так, например, МИД РФ вообще не заказывает исследований в рамках госзакупок. Вместо этого, как рассказали "Власти" в ведомстве, "задействуются серьезные исследовательские и консультативные возможности подведомственных научно-образовательных центров — МГИМО и Дипломатической академии". В соответствии с ежегодными план-заказами МИД они на некоммерческой основе готовят материалы для использования в работе департаментов. Академические институты также не получают деньги за аналитические записки.
Внимание к независимой экспертизе во внешней политике возросло при Дмитрии Медведеве. "Интерес к работе с негосударственными исследовательскими организациями возрос. При Медведеве поступил сигнал активнее работать с гражданским обществом, а МИД и другие ведомства этот сигнал восприняли,— рассказывает власти президент ПИР-Центра Владимир Орлов.— Интерес к нашей продукции со стороны госорганов сейчас даже выше, чем наши возможности этот интерес удовлетворить".
С 2010 года Москва начала делать и первые шаги в сторону создания конкурентного рынка независимой интеллектуальной продукции для обслуживания внешней политики РФ. Например, упомянутый тендер по доработке ДЕБ и другим научным работам стал первым в истории случаем, когда Кремль заказал исследования через прозрачный механизм на сайте госзакупок. Более того, несмотря на историю с ДЕБ, некоторые участники тендера отзываются об этом опыте положительно. Например, подряд на написание работы о причинах успеха китайских экспортеров вооружения получил независимый Центр анализа стратегий и технологий (ЦАСТ). Условия были те же, что несостоявшийся тендер по доработке ДЕБ. "Кончено, мы шли на конкурс не ради денег. Те же 200 тыс. рублей если не больше составили наши затраты на написание работы,— рассказывает "Власти" директор ЦАСТ Руслан Пухов.— Просто этот конкурс — важный прецедент и важная история для имиджа. Выиграть — очень почетно, так что мы бы, возможно, написали такую работу и бесплатно". По словам Пухова, обратной связи после передачи работы заказчику непосредственно от Кремля центр не получил. "Но когда общаешься с профильными людьми в "Рособоронэкспорте", чувствуется, что они об основных наших рекомендациях знают. То есть все это учитывается",— говорит Пухов.
С тех пор Кремль сделал практику заказа исследований регулярной и увеличил суммы контрактов (максимальная — 600 тыс. руб., см. таблицу на стр. 16). Сменились и приоритеты — больше всего Кремль после возвращения Владимира Путина интересует ситуация на постсоветском пространстве. Неизменным остался лишь тот факт, что заказ на исследования размещается всего раз в год (в июле), итоги конкурса подводят в сентябре, а готовые работы требуют в ноябре — у экспертов остается лишь пара месяцев на выполнение исследования.
Несколько особняком стоит созданный в 2010 году указом президента Российский институт стратегических исследований (РИСИ), который возглавляет генерал-лейтенант Леонид Решетников (до ухода со службы в 2009 году был начальником информационно-аналитического управления СВР). В штате института много бывших сотрудников спецслужб, но немало и гражданских специалистов. "Институт имеет отдельную строчку в бюджете как федеральное научное бюджетное учреждение. Основа выдачи средств — выполнение плана работ на год. План по количеству и тематике аналитических разработок утверждается в администрации президента — в среднем их около 150 в год,— описывает Решетников "Власти" принципы работы РИСИ.— Это серьезные объемные работы, сопровождающиеся аналитическими записками на пять страниц. Процесс согласования тем начинается в октябре каждого года и идет примерно до 10 декабря. В целом финансирование нормальное, грех жаловаться. Кроме этого, мы по своей инициативе ежедневно пишем короткие аналитические записки — экспресс-анализ. Они отправляются в администрацию, правительство, в ряд ведомств".
По словам Решетникова, мнение аналитиков РИСИ действительно учитывается. "По крайней мере, на многие наши доклады мы получаем ответы из администрации, где рукой начальника управления президента по внешней политике написано: "Спасибо, будет учитываться". Это действует очень стимулирующее,— отмечает он.— Мы получаем конкретные задания, предложения и просьбы. Это не одностороннее движение, у нас есть обратная связь и это очень важно".
Бывший глава МИДа Игорь Иванов (слева) покажет своему преемнику Сергею Лаврову, как правильно работать со специалистами по внешней политике
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Существуют ли в России подлинно независимые аналитические центры, занимающиеся внешней политикой? В условиях деградации академических институтов в России в 1990-е и начале 2000-х возникли несколько центров по образцу западных think tanks, специализирующихся на внешней политике. Одни существовали поначалу на иностранные гранты. Другие смогли сформироваться за счет контрактов с госорганами или госкомпаниями — правда, не все контракты поначалу были прозрачны. По словам участников процесса, система закупок исследований выстроена так криво, что заказывать работы на целиком "белые" бюджеты было трудно и "приходилось что-то придумывать, чтобы обойти бюрократические барьеры"
В итоге, говорят чиновники и эксперты, число влиятельных экспертных центров можно легко пересчитать по пальцам. Из организаций, занимающихся оборонной политикой, чиновники и менеджеры госкорпораций безусловным лидером считают ЦАСТ. Среди авторитетных организаций в области чистой внешней политики (без учета по сути государственных РИСИ и институтов в системе РАН) называют ПИР-Центр (прежде всего по вопросам ядерного нераспространения), Совет по внешней и оборонной политике (СВОП), фонд "Русский мир", Московский центр Карнеги и Институт современного развития (ИНСОР).
Правда, большинство этих организаций чиновники и эксперты всегда называют с массой оговорок. Например, Центр Карнеги из-за своей связи с глобальным американским "мозговым центром" воспринимается официальными органами власти чуть не в штыки, а потому его сотрудники часто работают еще и в том же ИМЭМО. СВОП, по мнению многих собеседников "Власти", держится только на личности его руководителя Сергея Караганова. Как "отдельный полноценный think tank" многие воспринимают Федора Лукьянова из "России в глобальной политике". ИНСОР же, по мнению многих, занимал слишком активную политическую позицию, и после переезда Медведева (он возглавлял попечительский совет) из Кремля в Белый дом влияние института может серьезно ослабнуть.
"Ключевая проблема в том, что взаимодействие с экспертами выстроено не системно. Скорее, более важную роль играют личные отношения. Если эксперт и чиновник знают друг друга и доверяют друг другу, у них нормальный диалог. Но это точечное общение, а не общая среда",— резюмирует собеседник "Власти" в МИД РФ.
Эксперты в один голос заявляют, что для решения проблемы с аналитическим сопровождением внешней политики государство должно создать прозрачный рынок с нормальным финансовым ресурсом, за который будут конкурировать "мозговые центры". В нынешней же ситуации, отмечает Орлов из ПИР-Центра, половину своего времени вместо исследовательской работы он тратит на поиск финансирования и отчеты по грантам.
Отчасти для решения этих проблем в 2010 году по распоряжению Медведева был создан Российский совет по международным делам (РСМД) с бюджетом 100 млн рублей в год. Еще у РСМД есть корпоративное членство для компаний со взносом 1 млн руб. в год. Возглавляет РСМД экс-глава МИДа Игорь Иванов, а исполнительным директором является Андрей Кортунов. По словам Кортунова, у РСМД четыре направления работы: подготовка аналитики в форме от записок до расширенных публичных докладов; подготовка нового поколения специалистов-международников, в том числе с помощью проведения различных специальных школ (такое направление работы есть еще у ПИР-Центра); проведение публичных конференций и закрытых заседаний членов РСМД (в него входит несколько десятков высших чиновников, военных, представителей крупного бизнеса, исследовательских организаций и государственных СМИ); международная работа — проведение совместных исследований с зарубежными центрами или выдвижение общих инициатив.
Кортунов надеется, что РСМД станет той платформой, которая сможет консолидировать немногочисленный экспертный ресурс по внешней политике, который сейчас есть у России, а также решить некие системные проблемы при взаимодействии экспертов и власти. Среди них, например, неумение многих академических ученых писать записки, которые помогут чиновникам в их практической работе; отсутствие стратегического долгосрочного взгляда на проблемы, связанного с ориентированностью бюрократии на конкретные задачи; отсутствие альтернативности при выработке внешнеполитических рекомендаций.
Впрочем, ждать изменений придется долго. "Главное сейчас — создать понимание у высшего руководства, что без экспертной проработки решений мы будем совершать во внешней политике глупости одну за другой. А в нынешних предкризисных условиях цена этих ошибок крайне высока,— говорит собеседник "Власти", близкий к правительству.— Пока такое понимание только начинает формироваться".
