В распоряжении "Ъ" оказался проект закона об уполномоченном при президенте РФ по защите прав предпринимателей, устанавливающий полномочия бизнес-омбудсмена. Законопроект закрепляет широкие полномочия бизнес-омбудсмена — от приостановки действия ненормативных актов, решений органов госвласти и должностных лиц до свободного посещения тюрем и следственных изоляторов. Авторы законопроекта признают, что при подготовке документа опирались на конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека". Существенные различия состоят в порядке назначения омбудсменов и в сроках их полномочий.
В июне президент Владимир Путин назначил на должность бизнес-омбудсмена главу "Деловой России" Бориса Титова и поручил правительству сформировать нормативную базу, обеспечивающую деятельность института уполномоченного к декабрю. Сейчас законопроект, регламентирующий работу омбудсмена, находится в Минфине, после чего пройдет согласование еще в ряде ведомств и поступит на рассмотрение правительства.
Как говорится в тексте законопроекта, институт бизнес-омбудсмена, "независимый и неподотчетный" каким-либо госорганам, создается "в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов" предпринимателей и "соблюдения их органами госвласти и должностными лицами". Закон также предусматривает посты бизнес-омбудсменов в субъектах РФ, на которые будут назначаться по представлению федерального уполномоченного.
Омбудсмену предстоит рассматривать жалобы предпринимателей "на решения или действия (бездействие) органов госвласти, нарушающие их права в сфере предпринимательской деятельности". При этом ему даются широкие полномочия. Так, уполномоченный сможет "запрашивать необходимые сведения" от органов госвласти и должностных лиц, а также приостанавливать исполнение их решений до рассмотрения дела судом. По итогам проверки омбудсмен вправе потребовать принятия мер от совершивших нарушение органов, обратиться в суд с заявлением о признании недействующим правового акта и т. д. Кроме того, закон позволит уполномоченному "в целях осуществления контроля" посещать учреждения уголовно-исполнительной системы и следственные изоляторы без специального разрешения, а также получать корреспонденцию от осужденных без цензуры. Омбудсмен сможет предлагать поправки к законодательству, а также давать заключения на законопроекты в сфере предпринимательской деятельности. Президенту он может предлагать отменять постановления и распоряжения правительства, решения губернаторов.
До президентского указа о назначении Бориса Титова уполномоченным по правам предпринимателей в стране существовали должности двух федеральных омбудсменов. В 2011 году был введен институт уполномоченного при президенте по правам ребенка (этот пост занимает Павел Астахов). Его деятельность регулируется поправками, принятыми к закону "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" и другим законодательным актам. Институт уполномоченного по правам человека в РФ (сейчас этот пост занимает Владимир Лукин) регулируется конституционным законом. Как объяснил "Ъ" один из разработчиков законопроекта о бизнес-омбудсмене, сопредседатель центра общественных процедур "Бизнес против коррупции" Андрей Порфирьев, при подготовке документа авторы опирались и "на опыт уполномоченного по правам человека", но "хотели посмотреть шире".
Различия, действительно, довольно существенны. Если омбудсмена по правам человека назначает Госдума сроком на пять лет по представлению президента, Совета федерации, депутата или депутатского объединения, то бизнес-омбудсмена назначает и освобождает от должности президент РФ. При этом в законе об уполномоченном по правам человека прописано ограничение, что "одно и то же лицо не может быть назначено на этот пост более чем на два срока подряд". Бизнес-омбудсмен такого ограничения не имеет.
Ряд положений закона о бизнес-омбудсмене совпадают с нормами об уполномоченном по правам человека. В частности, уполномоченный по правам человека также вправе беспрепятственно посещать органы госвласти, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также запрашивать у должностных лиц документы, необходимые для рассмотрения жалобы. В то же время уполномоченный по правам человека имеет ряд функций, которые не предусмотрены у бизнес-омбудсмена. Так, он ежегодно направляет доклад о своей деятельности президенту, в Совет федерации, Госдуму, правительство, Генпрокуратуру и Следственный комитет, а также в высшие судебные инстанции, а по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан он может направлять в Госдуму специальные доклады. В случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод уполномоченный также вправе выступить с докладом на заседании Госдумы или обратиться в нижнюю палату с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию этих фактов.
"Бизнес-омбудсмена мы предложили наделить правом обращаться с иском в суд по защите неограниченного круга предпринимателей — например, по обжалованию нормативного акта или приказа какого-либо ведомства",— говорит господин Порфирьев.
Кроме того, отметил он, у уполномоченного по правам человека "нет права приостанавливать действия каких-либо нормативных актов, а у бизнес-омбудсмена мы такое право прописали, так как об этом говорил президент Владимир Путин". В то же время, подчеркнул разработчик закона, омбудсмен не должен подменять суд, поэтому предложено "узаконить приостановку актов только до решения по ним суда".
На вопрос "Ъ", чем важно принятие отдельного закона об уполномоченном, Борис Титов пояснил, что "омбудсмен — это особый статус": "Для обеспечения его работы и особых полномочий должен быть создан отдельный государственный орган, который может затребовать любую информацию в любых госорганах, и она должна быть предоставлена в очень короткий срок. Наше предложение — 15 дней (такое положение есть в законопроекте.— "Ъ")". Важным господин Титов считает и "представление предпринимателей в судах". "А самое главное — иметь возможность до решения суда приостанавливать действие ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти",— заключил господин Титов.
Как сообщила "Ъ" его советник Татьяна Марченко, документ уже получил визу Минэкономразвития. "По инициативе Минюста он должен будет пройти еще ряд согласований в различных ведомствах, после чего будет внесен в правительство",— отметила госпожа Марченко. По ее словам, после принятия федерального закона все региональные законы об омбудсменах должны будут приведены в соответствие с федеральным: "И все назначения, которые сейчас проходят в регионах, должны быть согласованы с федеральным омбудсменом, иначе они нелегитимны".
Пока идет формирование штата бизнес-уполномоченного, при принятии решений по жалобам предпринимателей господин Титов руководствуется экспертизами созданного в прошлом году центра общественных процедур "Бизнес против коррупции" (Борис Титов является одним из его сопредседателей) и других общественных структур, в частности объединенной комиссии по этике при РСПП. "У уполномоченного по правам человека большой аппарат, это фактически министерство, но Титов не хочет создавать сложную бюрократическую структуру",— отметил господин Порфирьев.
Как сообщила "Ъ" госпожа Марченко, каждый месяц господину Титову поступает около 100 жалоб и обращений. По ним омбудсмен уже направил около двух десятков обращений в Генпрокуратуру и около пятнадцати — в Верховный суд. Центр "Бизнес против коррупции" уже начал юридическую экспертизу по обращению экс-главы ЮКОСа Михаила Ходорковского.