Реализация пенсионной реформы может существенно замедлиться. Главный разработчик пенсионной стратегии Минтруд озабочен социальными последствиями ее основных элементов, таких как новая пенсионная формула и изменение системы досрочных пенсий. В министерстве задумались о том, чтобы перенести решение этих вопросов на год. Без них вся пенсионная реформа сводится к ряду частных регулятивных мер, указывают эксперты.
Справка о порядке выполнения поручения президента по пенсионной стратегии, прилагаемая к плану-графику подготовки соответствующих законопроектов (есть в распоряжении "Ъ"), дает представление о том, в какой последовательности Минтруд предлагает реализовывать стратегию. Документ датирован 15 октября. В настоящее время план-график находится в проработке для дальнейшего представления председателю правительства, сообщили "Ъ" в министерстве.
До сих пор из законодательных инициатив Минтруда и проекта бюджета ПФР на 2013-2015 годы, который в пятницу был принят в первом чтении, следовало лишь, что в первую очередь будет увеличен период дожития, введены специальные тарифы для работодателей сотрудников вредных производств и увеличены отчисления самозанятых граждан. Из плана-графика следует, что кроме этих мер до конца 2012 года планируется законодательно проработать только вопросы, связанные с накопительным компонентом, а также с деятельностью негосударственных участников пенсионного рынка.
При этом базовый момент пенсионной реформы — введение расчета пенсии исходя из трудового стажа и "модернизация пенсионной формулы" — откладывается минимум на год: разработку проекта соответствующего закона Минтруд предлагает завершить в октябре 2013 года.
Глубоко в 2013 году предполагается решать вопрос и с пенсиями работающих пенсионеров. Напомним, Минфин, чья позиция по некоторым вопросам пенсионной реформы более жесткая, чем у Минтруда, предлагал работающим пенсионерам вообще не платить "фиксированный базовый размер пенсии". Предложения Минтруда сформулированы более обтекаемо: "Установление механизма по осуществлению выплаты пенсии работающим пенсионерам исходя из уровня оплаты труда". Однако и в такой формулировке вопрос признается министерством социально взрывоопасным, чем и объясняется перенос его решения на июнь 2013 года. В октябре 2013 года Минтруд планирует прорабатывать и вопрос о реформировании института досрочных пенсий. "Анализ показал, что подготовка соответствующих законопроектов сопряжена с социальными рисками, в связи с чем требуется существенная проработка конкретных правовых механизмов для обеспечения прав граждан на пенсионное обеспечение",— пишет Минтруд.
Из тех законопроектов, работу над которыми в Минтруде считают возможным завершить к 15 ноября, ключевыми для рынка пенсионных накоплений являются поправки к закону "О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений". Предлагается обязать НПФ гарантировать "не только уплаченные и отраженные на счетах суммы страховых взносов, но дополнительно и суммы, отражающие реальный доход от инвестирования средств (например, инфляция плюс 2%)". На вопрос "Ъ" о том, каким образом можно будет реализовать данное предложение, в пресс-службе Минтруда ответили: "Разработка документа только планируется, поэтому пока рано говорить о конкретных механизмах его реализации".
В существующей российской инвестиционной системе такие механизмы создать не удастся, указывают эксперты. В ФСФР отмечают, что для реализации предложения Минтруда потребуется кардинально изменить существующий подход в регулировании управления активами и пассивами НПФ: сформулировать требования к системе управления рисками, ввести ряд пруденциальных нормативов, в том числе требования к резервным фондам НПФ, и т. д. Но самое главное, "если фонды примут на себя обязательство индексировать суммы взносов на некую ставку, например ставку инфляции, то они должны иметь возможность покрывать такие обязательства за счет доходов от размещения активов; это возможно только в том случае, если доходность операций на финансовом рынке привязана к уровню той же инфляции", отмечают в ФСФР. "Конечно, существуют облигации, купон которых индексируется в зависимости от инфляции,— говорит управляющий директор УК "Открытие" Роман Соколов.— Но динамика цены даже такой облигации зависит от ситуации на фондовом рынке, а не от инфляции". Кроме того, на рынке нет эмитентов, которые бы обеспечили возможность инвестирования всех средств пенсионных накоплений в такие облигации, замечает он.
Согласно плану-графику Минтруда, также до 15 ноября должен быть подготовлен проект федерального закона, направленного на "восстановление прав работников на формирование страховой части трудовой пенсии". Восстанавливаться права должны за счет перераспределения 4% тарифа страховых взносов из накопительной части в распределительную ("страховой маневр"). Реализация законопроекта, по расчетам Минтруда, приведет к увеличению страховых взносов в 2013 году на 353,3 млрд руб., в 2014-м — на 406,2 млрд руб., в 2015 году — на 465,1 млрд руб. (запланированный на 2013 год трансферт из федерального бюджета на покрытие дефицита ПФР — 1,009 трлн руб.). Министерство финансов выступает против перераспределения тарифа, указывая, что такая мера может увеличить доходы ПФР сейчас, но в дальнейшем "только ухудшит состояние пенсионной системы". Впрочем, и в самом Минтруде признают, что эффект от "страхового маневра" просчитали "на всякий случай": "В настоящее время прорабатываются различные варианты по совершенствованию пенсионной системы, при этом под эти различные варианты готовятся конкретные документы. Так что нельзя сказать, что решения уже приняты". Финансовый эффект от "страхового маневра" не заложен в проект бюджета ПФР на 2013-2015 годы.
Эксперты считают, что без системных решений по ключевым вопросам пенсионной реформы реализация отдельных частных мер не даст положительного эффекта. Например, если будет просто одобрен "страховой маневр", обязательства самой распределительной системы начнут расти: увеличение страховых взносов приведет к необходимости увеличения выплат пенсионерам сегодня и росту обязательств перед будущими пенсионерами, считает заведующий лабораторией института экономической политики им. Е. Т. Гайдара Владимир Назаров. "Пока не разработаны проекты реализации по ключевым положениям стратегии, таким как механизм расчета пенсии и формат накопительной части, нелогично пытаться решить более частные вопросы",— полагает он. "Пока будут заниматься подготовкой частностей без прояснения ключевых решений по накопительной системе и по формуле, а также по досрочным пенсиям, действия властей будут постоянно находиться в фокусе публичной критики",— говорит президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев.