В России можно только мерить

В конце декабря пройдет Госсовет по инвестиционному климату в регионах. На нем должна быть утверждена методика оценки эффективности региональных чиновников. "Власть" ознакомилась с документом и обнаружила, что в нем отсутствует главное — система поощрений и наказаний.

Вера Ситнина

Региональный инвестклимат — один из ключевых факторов, от которых зависит выполнение указа президента Владимира Путина от 7 мая, в котором ставится задача к 2018 году поднять Россию со 120-го на 20-е место в рейтинге Всемирного банка Doing Business. (Рейтинг отражает институциональные условия для ведения бизнеса в стране.) Заседание Госсовета, посвященное инвестиционному климату в регионах РФ, готовилось еще с лета, рассказал "Власти" чиновник, занимавшийся организацией мероприятия. Однако дата неоднократно переносилась из-за неготовности документов, которые должны быть приняты по итогам заседания.

10 сентября Владимир Путин подписал указ, в котором говорится о необходимости разработать систему оценки деятельности федеральных и региональных чиновников по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности. По сути, речь идет о внедрении для государственных управленцев системы KPI (key performance indicators, ключевые показатели эффективности), которая еще с конца 1960-х годов успешно применялась в бизнесе по всему миру. Чтобы не распыляться, решено оценивать эффективность деятельности только по одному направлению — улучшению инвестиционного климата. Разработкой методики, которая ляжет в основу системы KPI, занималось созданное по инициативе Владимира Путина Агентство стратегических инициатив (АСИ), а курировало работу Минэкономики. Существенную методическую помощь в выборе критериев для KPI чиновникам оказал сам рейтинг Всемирного банка Doing Business — все десять показателей, по которым считается рейтинг, использованы в системе оценки.

В итоге 17-страничная методика и проект постановления правительства о ее утверждении были подготовлены к концу ноября и даже успели пройти согласование во многих ключевых ведомствах. "Власти" удалось ознакомиться с проектами документов, на основе которых система оценки деятельности чиновников по улучшению инвестклимата в регионах должна быть введена уже с 1 января 2013 года. Заседание Госсовета, которое положит начало этому процессу, теперь намечено на конец декабря.

Как следует из документов, KPI на период до 2018 года получат ответственные за инвестклимат федеральные чиновники, а именно: главы Минэкономравзития, Минрегиона, Минэнерго, Минпромторга, Минфина, Федеральной таможенной службы, Федеральной налоговой службы и Федеральной антимонопольной службы, а также Госстроя и Росреестра.

На федеральном уровне будет 12 критериев оценки работы: общая оценка инвестиционного климата предпринимательским сообществом, совершенствование таможенного администрирования, улучшение инвестклимата в области строительства, повышение доступности энергетической инфраструктуры, поддержка экспорта, оптимизация процедуры государственной регистрации юридических лиц, совершенствование налогового администрирования, повышение доступности банковских кредитов, совершенствование системы защиты прав инвесторов, оптимизация процедуры госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, развитие конкуренции и улучшение международных кредитных рейтингов РФ. За главную задачу — достижение Россией 20-го места в рейтинге Doing Business в 2018 году — отвечает министр экономического развития. У его ведомства больше всего показателей — десять. На втором месте Федеральная таможенная служба (ФТС), работа которой будет оцениваться по восьми KPI.

Министры будут оцениваться по соблюдению показателей, а губернаторы — в сравнении друг с другом. Региональной власти досталось девять направлений. Среди них — оценка инвестклимата в целом и в области строительства в частности, а также повышение доступности энергетической инфраструктуры. Дополнительно губернаторы будут нести ответственность за основные составляющие стандарта деятельности исполнительной власти, создание высокопроизводительных рабочих мест, состояние рынка труда и подготовку кадров, качество и доступность производственной и транспортной инфраструктуры, инвестиционную деятельность и привлечение инвестиций, а также развитие среднего и малого предпринимательства.

Как следует из документа, каждое направление оценивается по двум параметрам — по данным, предоставленным самим ведомством, и по данным соцопросов. В случае расхождения во внимание будет приниматься худшее значение. Пока ведомствам не удалось прийти к согласию по вопросу, кто будет проводить соцопросы — Росстат или независимая социологическая служба.

Еще одна интересная идея: если раньше чиновник нес ответственность строго в пределах своих полномочий, то теперь еще и за смежников. Например, вся таможня входит в зону ответственности ФТС, хотя скорость прохождения товаров зависит не только от нее, но и, к примеру, от Россельхознадзора, РЖД, коммерческих брокеров и агентов. Таким образом, теперь с таможенников будут спрашивать за работу системы в целом, и у них должны появиться стимулы договариваться с другими чиновниками и участниками рынка. Губернаторы целым показателем отвечают за подключение к энергосетям, хотя напрямую это от них не зависит.

Независимые эксперты оценивают подготовленные предложения по-разному. По мнению главного экономиста Deutsche Bank Ярослава Лисоволика, сами критерии KPI соответствуют стандартам, принятым на Западе (см. справку на сайте "Власти"). В то же время, по словам экспертов, документ страдает системным недостатком: в нем не описаны механизмы санкций за то, что к нужному времени чиновники не достигнут требуемых показателей. Нет и системы вознаграждения чиновников за образцовую работу. Что произойдет после того, как президент выяснит, что министр А и губернатор Б плохо улучшали инвестиционный климат, в разработанных АСИ документах не сказано. "Это — следующий шаг,— убеждает "Власть" директор по развитию партнерской сети Агентства стратегических инициатив Александр Пироженко.— Иначе все будут понимать, что эти KPI — ширма, а реально ничего нет".

"То, как сейчас организована работа по внедрению системы оценки,— это новая параллельная реальность, имеющая слабое отношение к реальному улучшению бизнес-климата,— говорит директор Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики Андрей Яковлев.— Ведомства получили поручения и просто стараются "закрыть их в срок", действуя в привычной им бюрократической логике и не думая, кто и как на практике на местах будет все это реализовывать". По мнению Яковлева, попытка навязать из Москвы единую централизованную систему показателей, которая везде будет работать,— это иллюзия. "Большинство реальных проблем, с которыми сталкиваются конкретные инвесторы в конкретных регионах, не описываются элементарными индикаторами Doing Business, а требуют специфических решений. Нужна инициатива местных и региональных властей, их готовность взаимодействовать с бизнесом и брать на себя ответственность за свои решения. А сейчас вместо этого, вместо механизмов, стимулирующих такую инициативу на местах, создается некий аналог "палочной" отчетности МВД",— убежден Яковлев.

В этой ситуации нет никакой уверенности, что новые KPI будут работать лучше тех систем, которые правительство придумывало до сих пор для оценки эффективности региональных властей. Например, в 2005 году после перехода к назначению губернаторов была создана специальная система оценки их деятельности, включавшая около 300 показателей. Курировал систему оценки Минрегион. "Под эти показатели регулярно собиралась разнообразная отчетность, но, как показывает один из проектов ВШЭ, главным фактором распределения федеральных трансфертов и переназначения губернаторов в 2000-е годы было голосование за "Единую Россию"",— отмечает Яковлев.

Помимо наказания за неисполнение KPI должна быть создана система стимулов. "Мы считаем, что должны быть меры стимулирования регионов. Ключевая мысль доклада на Госсовете, который подготовила рабочая группа под руководством тульского губернатора Владимира Груздева и директора АСИ Андрея Никитина,— недостаток стимулов. Мы даем деньги слабым. По системе межбюджетных трансфертов распределяется более триллиона рублей. А меры стимулирования составляют всего 10 млрд на десять лучших регионов",— говорит Пироженко.

По мнению Андрея Яковлева, новые KPI должны определять стимулы не только для регионов, но и для конкретных чиновников. "Когда писали "Стратегию-2020", отталкивались от опыта Китая, где действительно стимулировали конкуренцию за инвестиции между регионами. Но там это опиралось не на индикаторы Doing Business, а на жесткую кадровую политику Компартии, когда региональных партийных функционеров оценивали и продвигали, в том числе, по критерию привлечения ими частных и иностранных инвестиций".

Именно человеческий фактор может заметно осложнить введение новой системы оценки бюрократии. Внедрение KPI, прогнозируют эксперты, может оказаться очень болезненным и вызвать массовые увольнения. Люди не всегда с легкостью воспринимают новые правила. Часто бывает, что проблемы связаны с неправильным построением системы, когда сотрудника заставляют отвечать за показатели, на которые он никак повлиять не может. Часто показатели бывают слишком высокими или малодостижимыми, и тогда люди теряют интерес к выполнению даже прежней работы, не говоря уже о новых функциях.

Дополнительная сложность заключается в том, что Россия должна подниматься вверх по рейтингу прямо в процессе обкатки новой технологии. Первые результаты ожидаются летом 2014 года. А на следующий 2015 год страна в соответствии с указом президента уже должна занять в Doing Business 50-е место. В следующем году правительство будет только собирать информацию по 2012 году, который признан базовым.

Иного пути, кроме повышения инвестиционной привлекательности регионов и упрощения условий для ведения бизнеса, эксперты не видят. "Ключевой фактор существования нынешнего политического режима — социальная стабильность. Власти необходим экономический рост, ведущий к росту доходов населения,— отмечает Андрей Яковлев.— Этап бюджетных вливаний в социалку пройден в кризис, а попытки госинвестиций оказались малоэффективными. Поэтому власть оказалась вынуждена повернуться лицом к успешному среднему бизнесу. Только его инвестиции сегодня могут обеспечить экономический рост и рост доходов населения. Понимание этого есть на высшем уровне власти, но на среднем уровне госуправления при нынешней системе стимулов это никому не надо".

Правда, единственный за последние годы пример успешного взлета на 100 позиций в Doing Business предполагает гораздо более радикальные реформы, чем просто задание чиновникам KPI. Этот пример — Грузия. За пять лет страна поднялась в рейтинге ровно на 100 позиций, со 112-го места в 2005 году до 12-го в 2010-м. Сейчас Тбилиси немного сдал позиции, заняв в рейтинге 2012 года 16-е место. Но все равно это самый высокий результат на постсоветском пространстве.

Грузинский опыт подразумевает гораздо более жесткие рыночные меры. По "Акту экономической свободы" госрасходы в Грузии ограничены 30% ВВП. Запрещено создание новых регулирующих органов и увеличение общего числа лицензий. Введение новых налогов возможно только путем всенародного референдума. Пожарная охрана, санэпидемстанция и службы техосмотра отменены. Чтобы открыть новое дело, в Грузии надо пройти две процедуры в течение двух дней. В России таких процедур 9, а их прохождение отнимает месяц. Практически так же (9 процедур и 25 дней) дела обстояли в Грузии образца 2005 года. Российские KPI и вся система мотивации чиновников подобной радикальностью не отличаются, так что пока не вполне понятно, на какое место они в итоге могут вывести Россию.