В 2013 году России придется решать ряд крайне непростых задач на внешнеполитическом фронте. Интеграция с Белоруссией и Казахстаном вызывает все больше вопросов. Газовый рынок Европы становится для Москвы менее комфортным, а сопоставимого рынка в Азии по-прежнему нет. Решать эти проблемы Кремлю предстоит в условиях идейного и кадрового дефицита.
Несветлое будущее
В наступившем 2013-м году "Власть" решила не делать никаких дипломатических прогнозов. Мир становится все менее предсказуемым, а потому внешнеполитические аналитики во всех странах с каждым годом дают все более расплывчатые прогнозы, чтобы потом иметь возможность оправдаться и написать, что "нечто подобное" они и предполагали. Толка от таких гаданий не слишком много, даже если порой предсказатели и попадают в цель.
Зато существует вещь куда более постоянная и определенная, чем судьба того или иного малосимпатичного диктатора или результат выборов в некой стране. Есть ряд совершенно конкретных проблем, с которыми каждое государство сталкивается в своей внешней политике. Так что в первом номере 2013-го мы расскажем о том, какие проблемы на дипломатическом фронте будет решать российское руководство.
Для этого мы изучили пока не подписанную Владимиром Путиным и потому неопубликованную новую концепцию российской внешней политики, проект которой наши коллеги из газеты "Коммерсантъ" раздобыли и описали в конце декабря 2012 года, а также поговорили с чиновниками МИД РФ и других ведомств, участвующих в выработке внешнеполитического курса. Судя по отзывам собеседников "Власти", год для российской дипломатии предстоит непростой. Ну а мы ближайшие 12 месяцев будем следить за тем, как Кремль и МИД справляются с этими проблемами, и рассказывать об этом читателям.
В ближайшие годы России придется попристальнее смотреть в лицо своего крупнейшего восточного соседа
Фото: AP
Союз да нелюбовь
Главной внешнеполитической темой всего года опрошенные "Властью" чиновники в один голос называют укрепление тройственного союза России с Белоруссией и Казахстаном. Именно этому объединению Владимир Путин посвятил свою первую программную статью, опубликованную в "Известиях" в октябре 2011 года еще в рамках думской кампании. Ему же посвящены центральные разделы в новой концепции внешней политики, о нем Путин увлеченно рассказывал на летней встрече с послами и даже на сентябрьском саммите АТЭС. Таможенный союз, превратившийся затем в Единое экономическое пространство, намеревается в 2015 году стать Евразийским экономическим союзом (ЕЭС) — постсоветским аналогом ЕС, только построенным с учетами ошибок европейской интеграции.
Президент Путин, назвавший развал СССР "главной геополитической катастрофой ХХ века", считает ЕЭС чуть ли не важнейшим проектом своего третьего срока. На его реализацию брошены проверенные и близкие кадры — первый вице-премьер Игорь Шувалов, курирующий в Белом доме все интеграционные процессы в СНГ, а также экс-глава Минпрома Виктор Христенко, который возглавляет сидящую в Москве и готовящую нормативную базу для ЕЭС Евразийскую экономическую комиссию.
Однако в последние месяцы, рассказывают источники "Власти", в ускоренном создании ЕЭС появились серьезные проблемы. "Чем больше руководство понукает нас ускорить интеграцию, тем больше выплывает противоречий с нашими коллегами по союзу",— недоумевает российский чиновник. Если в годы президентства Дмитрия Медведева основные баталии внутри тройки Таможенного союза шли между Россией и Белоруссией (страны даже успели провести масштабную нефтяную и молочные войны), то теперь неожиданные противоречия возникают со страной, которая являлась главным локомотивом интеграции — Казахстаном (его президент Нурсултан Назарбаев выдвинул интеграционную идею еще в 1994 году).
"В нашей элите отношение ко всему проекту евразийской интеграции постепенно меняется. Если раньше все были уверены, что Казахстан от этого выиграет за счет более низких налогов, то сейчас выгоды не так очевидны",— рассуждает собеседник "Власти", близкий к правительству Казахстана. Главные раздражители — неурегулированность вопроса о пошлинах на энергоносители в рамках ЕЭП (по настоянию Москвы торговля углеводородами была выведены за рамки Таможенного союза), а также необходимость снижать пошлины на промышленные товары (прежде всего автомобили). В результате Казахстан будет вынужден закупать в России нефтепродукты по высоким ценам, а более дешевая продукция из РФ может задушить местную промышленность, над развитием которой Астана билась последние десять лет. Наконец, Россия периодически намекает на то, что к 2015 году странам хорошо бы договориться о создании единой валюты с единым эмиссионным центром, который, разумеется, должен находиться в Москве. Этот шаг казахстанские элиты воспринимают как прямую дорогу к утрате суверенитета.
Переговоры относительно того, как выровнять существующие дисбалансы, по данным "Власти", будут обсуждаться уже в ближайшие недели во время визитов в Москву главы МИД Казахстана Ерлана Идрисова и курирующего интеграцию вице-премьера Кайрата Келимбетова. В итоге Москве и Астане либо придется искать какую-то формулу взаимодействия, где главной будет экономика, либо очередной мегапроект ляжет ношей на российский бюджет, как легло в прошлом году укрепление военного присутствия РФ в Таджикистане и Киргизии, за которое Москва заплатила свыше $1 млрд (в виде грантов и суперльготных кредитов на покупку оружия, а также компенсации пошлин на поставки топлива из России). Отказаться же от евразийского проекта, конечно, невозможно.
Расширяй и властвуй
Вторая мегазадача российской дипломатии в будущем году — это вовлечение в интеграционные процессы под брендом ЕЭС Украины. После победы Виктора Януковича в 2010 году в Кремле праздновали победу (реванш за унижение "оранжевой революции") и питали большие надежды на то, что при новой власти Киев быстро начнет интегрироваться в создаваемые Россией структуры. Однако Украина пополнить ряды ЕЭС, как выяснилось, не спешит, а вместо этого собирается создавать зону свободной торговли с Евросоюзом и укреплять западный вектор интеграции. При этом Киев готов войти в Таможенный союз и ЕЭП, но при условии, что ему разрешат интегрироваться и с Европой. Москва, разумеется, оказалась резко против (Брюссель, правда, от маневренности Януковича тоже не в восторге).
В качестве главного аргумента давления на Украину Москва использует цену на газ, зафиксированную в подписанных еще премьером Юлией Тимошенко в 2009 году контракте с "Газпромом". Киев выбил из Москвы скидку на газ в обмен на продление пребывания Черноморского флота, упрятал Тимошенко в тюрьму, грозил подать иски в международные суды, однако по-прежнему платит за газ больше, чем многие европейские потребители. Российские власти согласны снизить цены лишь при выполнении двух ключевых условий: "Газпром" получит оперативный контроль в той или иной форме над украинской газотранспортной системой (ГТС), а сама Украина вступит в ТС и ЕЭП. Периодически потенциальная скидка на газ обосновывается как раз возможным членством Украины в ЕЭП, хотя именно углеводороды не являются товаром, торговля которым регулируется в рамках этих соглашений.
Другой аргумент в руках Москвы — построенный газопровод Nord Stream по дну Балтийского моря, запуск строительства трубы South Stream по дну Черного моря в Европу в обход Украины, а также расширение газотранспортных мощностей в союзной Белоруссии ("Газпром" полностью владеет "Белтрансгазом"). Эти готовые и строящиеся трубы скоро позволят вообще не пускать газовый транзит из РФ в Европу через Украину, что лишит Киев транзитных доходов — одного из важнейших источников наполнения бюджета. Украина, в свою очередь, старается снизить зависимость от закупаемого в России газа и не выбирает законтрактованные объемы.
В результате этой затяжной дипломатической игры и войны нервов обиды между Москвой и Киевом копятся, а Украина старается все больше дистанцироваться от России. Найти здесь взаимоприемлемое решение — еще одна головоломка. И, по отзывам собеседников "Власти", далеко не факт, что в этом году ее удастся решить. Если вообще удастся.
Президент Украины Виктор Янукович без особого энтузиазма смотрит на попадание в ряды Таможенного союза с Россией, Белоруссией и Казахстаном
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Был газ, да весь вышел
Самые, пожалуй, фундаментальные проблемы ждут российскую дипломатию на европейском направлении. Виноваты во всем США, вернее, начавшаяся в Америке "сланцевая революция", которая привела к серьезным изменениям на европейском газовом рынке. Ближневосточный сжиженный природный газ (СПГ), предназначавшийся для рынка США, теперь идет в ЕС, сбивая цену на спотовом рынке. В итоге цена газа на месте может периодически оказываться в два раза ниже, чем цена газпромовского газа по долгосрочным контрактам, привязанная к цене на нефть. Самое модное слово, которое освоили в прошлом году менеджеры российской госмонополии — это "ретроактивные платежи", то есть скидки, которые "Газпром" задним числом предоставляет своим крупнейшим европейским потребителям.
Фундамент, на котором многие годы держался европейский газовый рынок — долгосрочные контракты и условие take-or-pay (минимальный объем газа, при котором поставщик не начисляет штрафных санкций за недобор),— начал размываться. Вместе с ним слабеют и позиции "Газпрома" на европейском рынке — доля монополии постепенно снижается. "Раньше мы пытались бороться с "Газпромом", думали строить газопроводы в обход типа Nabucco. Но сейчас у нас есть СПГ, а вскоре, возможно, мы будем покупать газ в Америке. Поверьте, в Европе от этой перспективы все в восторге. Даже те, кто ходит в сауну с газпромовскими менеджерами и называет себя друзьями России",— не скрывает торжества европейский дипломат. И хотя перспективы экспорта газа из США в ЕС еще туманны, уже сейчас понятно, что монополии и дальше придется идти на уступки и договариваться — особенно в свете масштабного антимонопольного расследования, которое начала против "Газпрома" Еврокомиссия.
По словам нескольких собеседников "Власти", в Кремле недовольны деятельностью менеджмента "Газпрома". Все последние годы команда Алексея Миллера уверяла Путина, что сланцевый газ — это пиар-акция американцев с целью подорвать позиции России. Однако в прошлом году президент публично был вынужден признать, что угроза оказалась куда серьезнее, чем казалось Москве раньше. Будут ли в итоге приняты кадровые решения в "Газпроме", не так уж и важно. Главное, что в перспективе пяти лет Россия рискует потерять значительный источник наполнения бюджета. Так что сейчас укрепление отношений с Европой и формирование общего понимания того, куда движутся энергетические отношения с ЕС, должны будут стать для Москвы главным приоритетом — по крайней мере, не менее важным, чем строительство все еще скорее виртуального Евразийского союза.
Долгое время Алексей Миллер убеждал Кремль, что "сланцевая революция" — очередная выдумка американцев, призванная затормозить победный марш "Газпрома" по ЕС
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ
Восточный поворот
В этой ситуации критической для России проблемой становится выход на азиатские рынки углеводородов. Спрос на нефть и особенно газ в Восточной и Юго-Восточной Азии стабильно растет. Это может открыть для "Газпрома" и российских нефтяных компаний возможности получить альтернативный Европе рынок сбыта с не меньшими объемами продаж. Главная проблема здесь — отсутствие транспортной инфраструктуры, которая бы позволила начать поставки.
За последние десять лет трубопроводы в Китай (при активном финансовом участии самого Пекина), который является крупнейшим и наиболее перспективным для энергетиков рынком, построили страны Центральной Азии и Мьянма. Австралия и поставщики с Ближнего Востока и Африки построили заводы по сжижению газа, а КНР, Южная Корея и Япония — терминалы для приема СПГ. Нефтяную трубу на берег Тихого океана тянет Канада. Даже нефтедобывающие страны Латинской Америки, расположенные на побережье Атлантического океана (прежде всего Бразилия и Венесуэла), наращивают поставки в АТР.
Достижения России на инфраструктурном фронте выглядят куда скромнее. Москва может похвастаться только одним заводом по сжижению газа на Сахалине, а также пущенным в 2011 году нефтепроводом Восточная Сибирь--Тихий океан (ВСТО), первая очередь которого была построена "Транснефтью" на китайский кредит под залог поставок нефти в КНР. Больше России похвастаться пока нечем. Переговоры о строительстве двух газопроводов в КНР ведутся с 2006 года, однако последний раунд, состоявшийся в декабре во время визита в Москву премьера КНР Вэнь Цзябао, показал, что позиции сторон по этому проекту пока не сблизились. Причина в том, что "Газпром" по-прежнему требует от Китая таких же цен, какие он получает за свое сырье по долгосрочным контрактам в Европе, однако китайцы в условиях наличия более дешевого сырья платить не спешат. В итоге в декабре курирующий ТЭК вице-премьер Аркадий Дворкович впервые заявил о том, что Россия может начать строительство новых заводов по производству СПГ на дальнем Востоке вместо планировавшихся газопроводов. Но на это потребуются время и деньги, которых у "Газпрома" из-за колоссальных затрат на South Stream пока нет. А значит, потребуются иностранные кредиты и партнеры, о которых вновь придется договариваться. В итоге новый большой рынок газа появится у России не раньше чем через три-пять лет.
Помимо договоренностей по газу Москве предстоит еще много чего сделать на азиатском направлении. Главная проблема — привлечение инвестиций, без которых освоение минеральных ресурсов Восточной Сибири и Дальнего Востока выглядит малореальным. Первые шаги в этом направлении вроде программы приграничного сотрудничества с КНР, подписанной в 2009 году главами двух государств, оказались не слишком успешными: многие проекты так и остались на бумаге из-за нежелания РФ превращаться в сырьевой придаток восточного соседа. Так что теперь России придется искать какую-то новую форму взаимодействия с Азией.
Пока же это взаимодействие не клеится даже на формальном уровне. Например, после саммита АТЭС, на котором Россия всеми силами старалась заявить о себе как о важной державе АТР, руководители РФ второй раз подряд проигнорировали Восточноазиатский саммит, отправив туда главу МИД РФ Сергея Лаврова. Причин отсутствия ни Владимир Путин, ни премьер Дмитрий Медведев подробно не излагали (год назад Медведев ссылался на занятость из-за напряженной предвыборной кампании "Единой России"). Зато такие люди, как президент США Барак Обама и премьер КНР Вэнь Цзябао, а также лидеры Японии, Южной Кореи, Австралии и десятки АСЕАН, время для саммита нашли.
Главным сюжетом о России во всех мировых СМИ в прошлом году стало дело Pussy Riot
Фото: Citizenside.com/AFP
Имидж — ничто
Наконец, кроме региональных проблем, у российской дипломатии в следующем году будет еще одна головная боль. Связана она с новым увлечением Кремля — инструментом "мягкой силы". Автор этого термина (soft power) Джозеф Най подразумевал под ним способность страны влиять на других с помощью своих ценностей и культуры, а не рычагов вроде армии или экономического давления. В России до недавнего времени термин трактовался как пиар-операция, а не как долгосрочное наращивание привлекательности России в глазах мирового сообщества ("Власть" рассказывала о том, как и сколько денег Кремль тратит на наращивание "мягкой силы", в статье "Пиарова победа" в N14 от 9 апреля 2012 года). Однако за прошедший год интерес к "мягкой силе" резко возрос — прежде всего у президента Владимира Путина.
На мягкий и безобидный на первый взгляд инструмент Кремль заставили обратить внимание события "арабской весны", которые на Западе многие эксперты назвали примерами "Twitter-революций" и растущей роли soft power в арсенале великих держав. После этого "мягкая сила" удостоилась даже упоминания на июльской встрече Путина с послами в здании МИДа на Смоленской-Сенной. "Привычные методы международной работы освоены нашей дипломатией достаточно хорошо, если не в совершенстве, но по части использования новых технологий, например "мягкой силы", есть над чем подумать,— заявил Путин в открытой части выступления.— Пока, надо признать, образ России за рубежом формируется не нами, поэтому он часто искажен и не отражает реальную ситуацию в нашей стране".
Решать задачу помимо инструментов вроде телеканала Russia Today, фонда "Русский мир" и действующего в США и ЕС российского Института проблем демократии будет обновленное Россотрудничество. Эту структуру в прошлом году возглавил бывший председатель думского комитета по международным делам Константин Косачев, который сразу же развил бурную деятельность. Его план реформы ведомства предполагает увеличение бюджета Россотрудничества в семь раз — с 1,4 млрд руб. в год до почти 10 млрд руб., а также наделение полномочиями главного координатора политики в сфере "мягкой силы", включая выдачу льготных кредитов соседям. В итоге Россотрудничество стало бы полноценной копией американского USAID (с поправкой на размер экономики, разумеется).
Однако в прошлом году по всей этой работе был нанесен мощнейший удар. Главным сюжетом о России во всех мировых СМИ в прошлом году стало дело Pussy Riot — в 2012 году оно замыкает десятку наиболее частых запросов в поисковике Google в категории "События" (данные сервиса Google Zeitgeist). В поддержку трех девушек выступили многие мировые звезды во главе с Мадонной и Стивеном Фраем. "Конечно, дело Pussy Riot — досадная вещь, которая нам не нравится, но которую можно было бы обойти. Но проблема в том, что Pussy Riot — это то, что на слуху, при фразе "канцлер едет в Россию с визитом" любой обыватель спросит: а как там эти Pussy Riot? Мы просто не можем игнорировать эту тему",— объясняет "Власти" немецкий дипломат причину того, почему столь незначительный, по мнению российских властей, инцидент имеет такое воздействие на отношение других стран к России. "По сути, ваши власти повторяют ошибки китайцев,— вторит другой европейский дипломат.— Они тоже вбухивают миллиарды долларов в soft power. А потом сажают Ай Вэйвэя, и все эти миллиарды вылетают в трубу — такие ошибки деньгами не исправишь".
Так что в ближайшие годы России явно придется потратить много сил на изменение своего имиджа. Правда, для этого необходимо поменять многое внутри страны и, как учил Джозеф Най, создать внутри государства реальность, привлекательную для других. Такие чудеса пока не под силу даже самым искусным из российских дипломатов.