Кремль усиливает контроль над главами регионов, которые с прошлого года избираются населением на прямых выборах. Владимир Путин подписал указ, по которому федеральные министры смогут предлагать президенту досрочно отправлять в отставку губернаторов за ненадлежащее исполнение переданных им полномочий. Опрошенные "Ъ" эксперты подчеркивают, что сама норма об отрешении от должности избранных губернаторов по решению сверху "неконституционна" и противоречит принципам федерализма.
Со вчерашнего дня федеральные министры получили право через правительство вносить президенту "предложения об отрешении от должности" губернаторов "за ненадлежащее исполнение полномочий РФ, переданных для осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ". Одновременно главы регионов получили право жаловаться руководителям ведомств на "ненадлежащее исполнение должностных обязанностей" руководителей их территориальных подразделений — правда, последним за это грозит лишь "дисциплинарная ответственность". Таким образом, Владимир Путин дополнил собственный указ N773 о "вопросах взаимодействия и координации" федеральных и региональных органов исполнительной власти, подписанный им 2 июля 2005 года — после того, как в РФ были отменены прямые выборы и фактически введено назначение губернаторов.
"Сейчас все сконцентрировались на том, что у нас вернулись прямые выборы, хоть и с фильтром. И отвлеклись от того, что неконституционной остается сама норма об отрешении их в случае недоверия со стороны президента",— заявил "Ъ" завкафедрой конституционного и муниципального права ВШЭ Михаил Краснов. "Хотя губернаторы стали выборными, президент сохранил те же полномочия по их отрешению, как и при системе назначений,— говорит вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский.— Но Путину, чтобы не испортить свой имидж, важно, чтобы отстранение губернатора было максимально аргументированным". Новым указом, как пояснил "Ъ" политолог, "президент снимает с себя часть ответственности за решения, которые могут вызывать недовольство в регионах — недовольство прежде всего не общественное, а среди региональных элит".
"Я, как бывший губернатор и действующий министр, не обсуждаю, а выполняю поручения и указания президента РФ",— заявил "Ъ" министр регионального развития Игорь Слюняев. Глава думского комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин заверил, что указ поможет усилить взаимодействие между субъектами РФ и федеральными органами власти для "достижения результатов развития регионов". Президент как гарант Конституции и целостности РФ, "естественно, должен иметь механизмы реагирования", заявил "Ъ" единоросс.
На самом деле указ президента стал "еще одним театрально обставленным рычагом для подвешивания губернаторов", заявила "Ъ" директор региональных программ Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. Таким образом, считает эксперт, "игра на двоих, когда были ведомства и их подчиненные в регионах, перешла в стадию игры на троих": губернаторы смогут теперь "сваливать", например, пожары или наводнения на федеральные ведомства. Точно так же "пара президент--губернатор", по ее словам, дополнилась третьим лицом — главой федерального ведомства, жалобы которого президент сможет использовать как повод для отставки. "Будет типичное перекрестное опыление,— считает госпожа Зубаревич.— Только управленческого эффекта от этого ожидать не приходится".
Владимир Путин "анонсировал" введение нового инструмента контроля еще в середине прошлого года. После возвращения в Кремль на заседании Госсовета, посвященного передаче регионам ряда федеральных полномочий ("Ъ" сообщал об этом 18 июля 2012 года), президент напомнил, что, несмотря на возвращение выборности глав регионов, "у главы государства всегда достаточно инструментов, чтобы решать любую кадровую задачу" в отношении тех, кто не выполняет свои функции.
По закону "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов госвласти субъектов РФ" президент по-прежнему может своим решением отрешить губернатора от должности. Основанием для этого могут стать утрата доверия, выявление фактов коррупции в отношении главы региона, "выражение ему недоверия законодательным органом власти региона", "ненадлежащее исполнение обязанностей". Упомянуты и "иные случаи", предусмотренные законом, однако оценки со стороны федеральных министров среди них нет. К слову, закон делает фактически невозможным отзыв главы региона избирателями: например, в Москве только для того, чтобы инициировать голосование по отзыву мэра, понадобится собрать подписи 25% избирателей, то есть около 2 млн человек.
Глава комитета Совета федерации по федеративному устройству Степан Киричук не видит в увеличении полномочий центральных властей нарушений принципа федерализма, поскольку "органы госвласти у нас едины". "Ситуация, когда руководитель какого-то федерального органа власти может ставить вопрос об отрешении от власти всенародно избранного главы субъекта РФ, с логикой федерализма никак не сочетается",— в свою очередь заявила "Ъ" руководитель направления "Политическая экономия и региональное развитие" Института экономической политики имени Гайдара Ирина Стародубровская. И такие меры, по ее мнению, не имеют отношения к повышению эффективности региональной власти. "Нормальное управление может быть, если глава субъекта РФ четко понимает, перед кем несет ответственность, а в такой ситуации ответственность все больше размывается,— говорит эксперт.— Но думаю, что протестов не будет. Губернаторы — фактически часть системы бюрократических согласований, и далеко не все из них победили бы на реальных выборах". В целом же указ, как считает госпожа Стародубровская, "это сигнал того, что реально в политической системе власть, несмотря на видимые послабления вертикали, менять ничего не собирается".
Добавим, что возврат к прямым выборам губернаторов произошел по инициативе Дмитрия Медведева в начале 2012 года после многотысячных акций протеста. А уже сейчас на рассмотрении в Думе находится законопроект, который даст регионам право по своему желанию отказываться от выборов (см "Ъ" от 19 декабря 2012 года).