Минэкономики опять покусился на святое: ради масштабных госинвестиций в инфраструктуру он хочет раскупорить кудринскую кубышку. Минфин привычно сопротивляется. Борьба между ведомствами за сотни бюджетных миллиардов в самом разгаре.
Уснувший Цербер
В конце января Госдума приняла в первом чтении законопроект о создании "Росфинагентства" (РФА), которому передадут управление суверенными фондами, пенсионными накоплениями и частью госдолга. Возможность учреждения такой структуры в правительственной и экспертной среде обсуждалась в течение нескольких лет, окончательное решение принял в июне прошлого года Владимир Путин: в Бюджетном послании он поручил правительству запустить работу агентства уже с начала 2013 года. Если законопроект пройдет через Госдуму без существенных изменений, под управлением РФА окажется гигантский объем средств.
Во-первых, это Резервный фонд: на 1 февраля там скопилось 2,6 трлн руб., или почти 4% ВВП. Это с учетом 700 млрд руб., которые перевел туда Минфин по итогам 2012 года. Во-вторых, Фонд национального благосостояния (ФНБ): в нем — 2,7 трлн. В-третьих, к РФА перейдет управление частью госдолга в форме ОФЗ и других облигаций на 4,5 трлн руб. В-четвертых, пенсионные накопления "молчунов" в ВЭБе, это еще 1,4 трлн. В сумме — более 11 трлн. Оговоримся, подсчет не вполне корректен: активы, конечно, нельзя складывать с пассивами. Зато он дает представление о финансовых потоках, которые пойдут через РФА.
Основная цель создания РФА — повышение качества управления и доходности государственных накоплений, появление разнообразных стратегий для их инвестирования. Сейчас средства бывшего Стабфонда находятся под управлением ЦБ и инвестируются столь же консервативно, как и золотовалютные резервы,— в надежные и высоколиквидные бумаги (в основном, в облигации развитых экономик), но с низкой доходностью. Это же резервы, главное тут — сохранность. Тем более что на их страже многие годы стоял теперь уже бывший министр финансов Алексей Кудрин.
Распечатали резервы только в кризис. Спасение экономики и социальной сферы обошлось государству, по оценке тогдашнего президента Дмитрия Медведева, в $200 млрд. Резервный фонд в 2008-2010 годах сократился со $140 млрд до $25 млрд, и начал пополняться только с 2011 года, когда среднегодовая цена на нефть вышла на уровень $110 за баррель.
После завершения острой фазы кризиса на резервы покушались не раз — и отраслевые лоббисты, и патриотичные финансисты, которые предлагали направлять накопления то на великие стройки, то на поддержку российского фондового рынка. Но, как и в докризисные времена, Минфину удавалось отражать их атаки. Брешь в обороне пробил Владимир Путин: в декабре прошлого года он заявил, что подушка безопасности сформирована, и уже в 2013 году можно вложить 100 млрд руб. из средств ФНБ в ценные бумаги, имеющие отношение к реализации инфраструктурных проектов.
По сути, именно в связи с этим поручением работа Минфина по созданию РФА возобновилась. Но как только появился ручеек, нарисовались и другие претенденты. "Мы ставим вопрос о том, чтобы создать внутри бюджета специальный фонд, который будет ориентирован на решение задач, связанных с инвестициями,— сообщил 30 января глава Минэкономики Андрей Белоусов.— Пока речь идет о механизмах использования части нефтегазовых доходов, которые аккумулированы в Резервном фонде, в рамках реализации инвестиционных программ".
Белоусов напомнил, что в свое время благодаря инвестфонду Минэкономики удалось создать нефтехимический кластер в Татарстане и ускорить строительство Богучанской ГЭС. Он также посетовал, что сейчас инвестфонд не работает, но добавил, что имеет поручение трансформировать его в Фонд развития. Говоря о сроках, Белоусов отметил, что в запуске ничего сложного нет: "Если будет принято решение направить 100 млрд из ФНБ, то можно фонд запустить уже в этом году".
Назвал Андрей Белоусов и первого претендента на пенсионные накопления "молчунов" в ВЭБе: "РЖД представили проектов на 100 млрд руб., их можно реализовывать за счет пенсионных денег". Эти слова должны были порадовать вечно просящего у правительства денег главу РЖД Владимира Якунина. Особенно если они стали для него новостью.
На эти 2%
Но счет госинвестициям, видимо, пойдет скоро не на сотни миллиардов, а уже на триллионы. Кубышка распечатана, а Минэкономики предлагает смягчить "бюджетное правило". Напомним, что правило, принятое в декабре 2012 года, устанавливает неподлежащий расходованию размер Резервного фонда на уровне 7% ВВП. На этой цифре настоял Минфин. "Мы внесли предложение снизить соответствующую норму с 7% до 5%, а 2% — образуют фонд (Фонд развития.— "Деньги"), и я не считаю это, кстати, ослаблением бюджетного правила. Я считаю, что к бюджетному правилу это вообще никакого отношения не имеет",— заявил Андрей Белоусов.
Министру не нравится даже само словосочетание "смягчение бюджетного правила": "Потому что можно смягчить бюджетное правило и ничего не решить, а можно чуть-чуть модернизовать и при этом решать задачи. Весь вопрос в том, куда эти средства будут направлены". Есть что-то суеверное в том, что министр не хочет называть смягчение смягчением, будто оно перестанет от этого быть таковым. А на что потратят деньги из Резервного фонда, особенно в таком количестве, вопрос совсем не праздный. Тем более что часть этих инвестиций окажется невозвратной.
"Наши расчеты показывают, что без расшивки узких мест в транспортной инфраструктуре мы не сможем обеспечить рост больше чем 3% ВВП. Но в транспортных и инфраструктурных проектах либо большие сроки окупаемости с низкой рентабельностью, либо вообще эти вложения невозвратные",— говорит Белоусов. По замыслу властей снятие инфраструктурных проблем на транспорте улучшит инвестиционный климат, откроет новые возможности бизнесу, приведет к повышению производительности труда и даст дополнительный рост ВВП.
Идеи Минэкономики нравятся не всем. Сильнее всего возражает традиционный оппонент этого ведомства — Минфин. За последние дни его глава Антон Силуанов уже несколько раз в довольно жесткой форме выступил против попыток покуситься на недавно одобренную бюджетную конструкцию. Главным образом его возражения сводятся к тому, что наращивание бюджетных расходов приведет к срыву планов довести к 2018 году уровень инфляции до 3-4% в год. То есть до уровня, при котором (при прочих равных) можно ожидать устойчивого роста долгосрочных частных инвестиций, причем в объеме, значительно превосходящем потенциал государственных капиталовложений.
Ну и, конечно, не надо забывать о мировом опыте.
Лица меняются, предмет спора между Минфином и Минэкономики остается прежним: Антон Силуанов (слева) и Андрей Белоусов договорятся, как использовать нефтегазовые сверхдоходы, лишь тогда, когда их не станет
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ
Голый остров
Форма инвестиций суверенных фондов зависит от толерантности к риску и потребности в краткосрочной ликвидности. А для стран с сырьевой зависимостью, которые и создают обычно такие фонды, характерны резкие колебания в доходах бюджета. Поэтому наиболее разумной стратегией становится так называемая контрциклическая политика: сбережение средств в "тучные" годы и использование в "тощие". Причем сберегать приходится в высоколиквидных активах с минимальными рисками, ведь цены на сырье могут падать быстро, деньги для затыкания бюджетных дыр могут потребоваться в любой момент. И тут иностранным гособлигациям противопоставить нечего. Например, Saudi Arabian Monetary Agency (SAMA), один из крупнейших фондов в мире ($500 млрд), держит в них до 70% своих активов.
Для большинства суверенных фондов инвестиции в национальную экономику — табу. Такие вложения порождают инфляцию, экономика не способна их переварить. Плюс весьма велики коррупционные риски, особенно для стран с низким качеством госуправления. Суверенным фондам таких разных государств, как Норвегия и Азербайджан запрещено инвестировать в национальную экономику. Не для всех фондов этот запрет формально прописан, однако их отчетность показывает, что средства практически полностью инвестируются за рубежом.
Самое известное исключение из этого правила — сингапурский фонд Temasek: четверть его портфеля ориентирована на внутренние инвестиции. Но его успех был бы невозможен без жесточайшей борьбы с коррупцией, которую вел отец сингапурского чуда премьер-министр Ли Кван Ю. А также без полной открытости вложений: фонд многие годы занимал первую строчку в одном из авторитетных рейтингов прозрачности суверенных фондов — Linaburg-Maduell Transparency Index for Sovereign Wealth Funds.
Еще один пример — китайский фонд China Investment Corporation (CIC), созданный в 2007 году с намерением повторить успех Temasek. Половина инвестиций должна была направляться в зарубежные активы, половина — во внутренние. Итоги пока неутешительны: CIC купил долю в американской финансовой компании Blackstone Group и почти 10% акций банка Morgan Stanley. На пике докризисных цен. Внутренние инвестиции CIC тоже сомнительны: например, фонд вложился в госкомпанию China Railway Engineering Corporation, при этом известно, что инвестиции в железные дороги в Китае чудовищно раздуты и в перспективе могут оказаться убыточными.
В отличие от прозрачных и качественно управляемых суверенных фондов Норвегии, Чили, Южной Кореи и Ботсваны балуются иногда внутренними инвестициями и фонды стран Персидского залива. В кризис в 2008 году кувейтский фонд Kuwait Investment Authority сначала помог собственной фондовой бирже, а потом вложил $3,6 млрд в недвижимость для поддержания ипотечных портфелей местных банков.
Весьма поучительна история одного из первых в мире суверенных фондов — Nauru Phosphate Royalties Trust. В него крошечное островное государство Науру с населением меньше 10 тыс. человек направляло часть доходов от продажи фосфатов — других полезных ископаемых в стране не было. В какой-то момент объем фонда составлял почти миллиард долларов. Но фосфаты ожидаемо кончились, а инвестиции фонда были абсурдными (например, Науру зачем-то понадобилась собственная международная авиакомпания), и в результате страна из богатейшей быстро превратилась в бедный голый остров, живущий на подачки Австралии и США.