Есть еще в кабинете Евгения Примакова люди, которые верят, что в предвыборном году главной задачей будет борьба с инфляцией, а не широкая поддержка отечественного производителя или исправление перекосов в социальной политике прежних правительств. По крайней мере на этом настаивает министр финансов МИХАИЛ ЗАДОРНОВ в интервью обозревателю "Коммерсанта" ПЕТРУ Ъ-РУШАЙЛО.
— Бюджет принят. Вы довольны?
— Да. Бюджет при обсуждении в Думе претерпел непринципиальные изменения и был принят за очень короткий срок. По существу, с момента внесения бюджета до принятия его Госдумой прошло меньше двух месяцев, и он был принят конституционным большинством нижней палаты. В прошлую пятницу 308 депутатов проголосовали "за". Безусловно, Минфин удовлетворен тем, как прошло рассмотрение бюджета.
— Что было самым трудным при принятии бюджета?
— Удержать базовую конструкцию бюджета во время рассмотрения в Думе. Мы вступаем в "выборный год". Подавляющая часть депутатов идет на выборы. Конечно, каждый хочет увеличить расходы, конкретно по своему региону или по той или иной отрасли. До сих пор бюджет всегда увеличивался в ходе рассмотрения в Госдуме на 30-50 млрд рублей, но сейчас нам удалось этого избежать. Вот это и было самое трудное.
— Что вы понимаете под "базовой конструкцией?
— Доходы, расходы и первичный профицит. В бюджет внесена статья, которая позволяет в случае превышения доходов над установленной величиной в силу большей или меньшей инфляции, направлять 50% этих денег на обслуживание госдолга. Это позволяет удерживать и даже увеличивать первичный профицит в ходе исполнения бюджета.
— То есть вас интересовали только расходы и доходы. А распределение расходов по отраслям разве не интересно?
— Конечно, и приоритеты для нас важны. Они были выделены.
— Чем-то пришлось пожертвовать?
— Пожертвовали расходами на госуправление. Может быть, это прозвучит не очень выигрышно, но после многократных сокращений госаппарата и сведения к минимуму текущих расходов, ведомствам придется работать в очень напряженном режиме. И, конечно, расходы по международной деятельности будет не так просто профинансировать. Это две серьезные потери. И все равно, по большому счету, во время рассмотрения бюджета наблюдалось определенное взаимопонимание между парламентом и правительством.
— В бюджете заложен курс доллара в 21,5 рубля. Это уже плюсквамперфект...
— Курс и сама конструкция бюджета обсуждалась в конце октября — начале ноября и курс для бюджета при этих расчетах являлся величиной справочной. Он безусловно, важен для всех экономических агентов, для населения, но для бюджета это справочная величина. Представьте себе, что курс несколько больше, чем он заложен в бюджете. У нас автоматически увеличиваются все доходы от внешнеэкономической деятельности. Но одновременно увеличиваются расходы на долг. Таким образом, статьи балансируются.
— Но исходя из чего все-таки рассчитывался этот "справочный" курс?
— Бюджет основывается на макроэкономическом прогнозе. Его готовят Минэкономики, Центральный банк, Минфин. Объемы производства, инфляция, обменный курс рубля — все это, как целевые ориентиры экономической политики правительства, прогнозировалось на IV квартал 98-го года и 99-й год.
— Вы говорите, что снижение курса рубля приведет к пропорциональному изменению расходов и доходов. Насколько я понимаю, это возможно лишь при нулевом платежном балансе. Но у нас он отрицательный...
— Мы сделали расчеты, исходя из того, что 50% дополнительных доходов бюджета будут идти на обслуживание госдолга. Это нам позволит при любой величине дополнительных доходов обслуживать внешний долг. При обесценении рубля пропорционально вырастут доходы от экспорта и выплаты по долгам. Это с точки зрения бюджета. Теперь о платежном балансе. В любом случае для того, чтобы сбалансировать платежный баланс, нам необходим определенный объем финансирования. Мы его и предусмотрели в бюджете в размере примерно $5,2 млрд. Это так называемые несвязанные кредиты, и они нам как раз и необходимы для того, чтобы сбалансировать платежный баланс. И если у нас этого финансирования не будет, то наши валютные резервы сократятся до, скажем так, тревожных величин.
— Что изменилось в социальных расходах и расходах на оборону?
— Еще в 1998 году реальные социальные выплаты федерального бюджета сократились примерно на 15%. Но при этом мы четко выдержали те приоритеты, которые были в бюджетном послании президента правительству. Расходы на национальную оборону и на социальную сферу были отнесены к приоритетным. В социальной сфере, прежде всего в образовании, произошло почти удвоение финансирования, правда, номинального, по сравнению с 98-м годом. И в целом затраты на социальную сферу по доле в расходах выше, чем было и при планировании и при исполнении бюджета 98-го года.
— Учителя и врачи будут получать больше?
— Больше относительно других. Образование — больше, чем в прошлом году в реальном исчислении, а вся социальная сфера — большую долю, то есть больше других.
— А расходы на промышленное развитие будут увеличены?
— В сравнении с исполнением бюджета-98 — очень существенно. Министерство экономики подсчитало всю сумму бюджетных расходов на инвестиционные цели, она, по их прикидкам, составляет порядка 150 млрд рублей, если учесть госгарантии по связанным кредитам, которые заложены в бюджете. Но если быть откровенным, то я не разделяю взгляды тех, кто считает, что все инвестиции должны идти из бюджета и государство должно определять направления расходов этих инвестиций. По-моему, именно рынок и хозяйственные субъекты должны выбирать объекты для инвестиций. Государство же должно создать условия для этого и нормальную макроэкономическую среду и правовые условия, чтобы не было проблем с криминалом и коррупцией. Поэтому, с моей точки зрения, государство должно финансировать ключевые инфраструктурные объекты, которые никто, кроме него, проинвестировать не в состоянии. Поэтому, если брать бюджет-99, то его цель — подавление инфляции. Это само по себе создает условия для того, чтобы инвесторы просто не ушли из страны накануне выборов. Будет слишком высокая инфляция — не будет никаких инвестиций в производство.
— А как изменится региональная политика Минфина?
— Впервые внедряется методика, которая обсуждалась полтора года, была принята правительством и одобрена трехсторонней комиссией, куда входило правительство, члены Совета федерации и депутаты Госдумы. Основной критерий — среднедушевые доходы на территории. Отныне, если кто-то по инерции тратит колоссальные деньги на строительство какого-то ненужного объекта, это уже не учитывается в его расходах. Принимается во внимание только обеспеченность на душу населения в регионе. Прямо скажем, в результате этого принципиального подхода регионы серьезно перераспределились по долям в фонде поддержки территорий.
— Возникает вопрос. Берем сильно криминализированную область, основной оборот в которой приходится на "черный нал". Формально у нее низкие доходы, даже если там люди живут намного лучше, чем в других областях. Тем не менее, по вашей схеме, их придется дотировать.
— Да, такая проблема есть. Действительно, трудно уловить незаконные доходы, но ведь вряд ли территории кратно отличаются по объему таких неучтенных доходов. Они же все-таки более или менее равномерно распределяются по стране. Где-то в сельских районах, например, не учитывается натуральная оплата.
— То есть воруют везде одинаково?
— Нет, не везде одинаково. И потом, почему "воруют"? Просто уклоняются от уплаты налогов с реальных доходов. По-разному, но я не думаю, что доля эта сильно различается от территории к территории.
— А как насчет борьбы с воровством. Введена ли казначейская система исполнения бюджета?
— Ситуация с казначейством следующая. Всего существует 110 тысяч бюджетных организаций. Сейчас на казначейство перешли и открыли там лицевые счета уже 95 тысяч. По существу, осталась только одна структура — Министерство обороны. Это нам позволяет уже сейчас практически полностью финансировать бюджетные организации через казначейства. В территориальном разрезе осталась одна республика — Татарстан. В Чечне, кстати, есть казначейство. Но и Татарстан принимает сейчас решение о создании казначейства. Поэтому с федеральным бюджетом ситуация более или менее ясная. С регионами сложнее. Самостоятельность бюджета — это все-таки конституционный принцип. Хотя конституционно и то, что президент и правительство отвечают за выплату заработной платы и обеспечение базовых прав человека. Поэтому сейчас уже восемь регионов РФ в той или иной мере проводят операции через счета федерального казначейства. И мы имеем прямое указание правительства в случае нарушения субъектами федерации принципа приоритетного финансирования заработной платы за счет трансферта переводить те или иные субъекты федерации на полное исполнение их бюджетов через казначейство. Это требует определенной организационной и технической работы, но мы этим поручением будем руководствоваться в 99-м году.
— Вернемся к бюджету. Говорят, в конце квартала он будет пересматриваться...
— Есть соответствующая статья в тексте закона. Она звучит примерно так: по итогам отчета об исполнении бюджета за I квартал вносятся предложения об использовании дополнительных средств. Или, наоборот, при недопоступлении средств, корректируются расходы.
— Опять секвестр?
— Механизм пересмотра может быть только один: внесение изменений в закон о бюджете. В принципе, как я уже говорил, есть статья, согласно которой 50% дополнительных доходов идет на обслуживание госдолга и 50 — на финансирование непроцентных расходов. Это и наука, и образование, и социальная политика, и оборона. Эта статья позволяет полностью корректировать бюджет по ходу исполнения.
— Эти "50 на 50" не означают просто эмиссию?
— Нет. Это означает именно использование дополнительных доходов. Дополнительный доход — это не эмиссионный доход, это именно превышение тех поступлений, которые запланированы.
— Еще вопрос по бюджету. При его подготовке думали о последующих годах?
— Безусловно. В принципе, в прошлом году впервые был рассмотрен и одобрен правительством трехлетний бюджет. Для того чтобы определить среднесрочную перспективу, мы имеем расчеты по прогнозу бюджета на 10-15 лет вперед. По базовым параметрам, конечно.
— Какой будет профицит в следующем году?
— Не берусь сказать, потому что это должно определить правительство, но он будет больше, чем профицит на 99-й год. Более двух процентов.
— А какой должен быть профицит, чтобы начать выплачивать внешние долги в соответствии с графиком?
— С моей точки зрения, страна без облегчения долгового бремени существовать не может. Для того чтобы мы смогли выплачивать госдолг, нам нужно держать первичный профицит в размере 6-7% ВВП на протяжении примерно десяти лет. И кроме того, сократить непроцентные расходы в ближайшие четыре года вдвое. Достаточно сказать, что сумма платежей в текущем году составляет ровно 80% всех доходов государства!
— В связи с этим как вы оцениваете визит миссии МВФ?
— Мы работали с миссией три недели. Это были уже конкретные переговоры по программе 99-го года. Мы обсуждали саму программу, конкретные параметры налоговых мер, бюджетной политики, денежную программу на 1999 год и комплекс структурных мер. То есть, идет предметный разговор. Мы внесли свою версию. Инициатором на этот раз было именно правительство, а не фонд. Мы получили развернутые предложения, которые сейчас изучаем. Конечно, и проблемы госдолга очень подробно обсуждались. Сейчас миссия МВФ вернулась в Вашингтон, свою позицию взвешивает и по нашим предложениям готовит свои выводы. Я думаю, что в течение этой недели работа будет закончена.
— По каким пунктам наибольшие разногласия?
— Нет особых разногласий. Идет сближение позиций.