24 февраля истек срок подачи субъектами РФ отзывов на принятый в первом чтении законопроект, дающий регионам право отказаться от прямых выборов губернаторов и перейти к наделению их полномочиями с участием партий, президента и региональных депутатов. В период митинговой активности 2011 года обещание прямых выборов на время отвлекло внимание части региональных элит, противников консервации действующей политической системы. Теперь Кремль выбирает места на карте, где верные кадры можно вновь расставлять без дополнительных рисков.
Фото: Коммерсантъ / Константин Куксо
Фото: Коммерсантъ / Михаил Разуваев
Выбор модели: точечно или повсеместно
Месяц назад Госдума приняла в первом чтении законопроект, позволяющий регионам не проводить прямые выборы глав субъектов РФ, а наделять губернаторов полномочиями по схеме, похожей на ту, что применялась в 2005-2011 годах. Разница в том, что на этот раз кандидатов на одобрение президенту предлагается выдвигать не одной партии-победителю, а партиям, представленным в Госдуме и парламенте региона. Три отобранные президентом кандидатуры будут предложены региональным депутатам. Набравший большинство голосов станет губернатором. Проект предоставляет региону право самому определить форму легитимизации руководителя, приняв для этого закон субъекта РФ. Впрочем, отличие схем по наделению полномочий непринципиально: "Единая Россия" контролирует большинство законодательных собраний и итоги голосования предсказуемы.
Регионам дано 30 дней на замечания к законопроекту. Уже в начале марта в Госдуме должно пройти его второе чтение. Статистика по отзывам регионов пока не обнародована. Однако уже известно, что мнения разделились. Часть из них, например, Орловская, Тульская области, поддержали проект, некоторые поддержали в целом, но у себя планируют выборы проводить (Свердловская область, Санкт-Петербург). Ряд регионов (Татария, Башкирия) отказались присылать заключения, публично высказавшись против. Глава Дагестана Магомедали Магомедов заявил, что республика готова к прямым выборам, после чего с подачи Кремля в республике произошла смена власти. Господин Магомедов формально ушел на повышение (стал заместителем главы администрации президента), и. о. главы Дагестана назначен депутат Госдумы Рамазан Абдулатипов — он уже не выступает за прямые выборы. Именно Дагестан, где до 2005 года глава республики избирался депутатами, рассматривается экспертами (см. интервью на этой странице) как регион, где впервые будет применен новый закон. Этого не исключают и источники "Ъ" в Кремле. Поэтому к единому дню голосования, 8 сентября 2013 года, закон должен быть принят. Тогда у федерального центра не будет опасений, что республика выйдет на прямые выборы.
Пока неясно, насколько широкое применение получит отказ от прямых выборов. В пояснительной записке к законопроекту, в неофициальных разговорах чиновников Кремля, в докладе фонда ИСЭПИ под руководством Дмитрия Бадовского (выступил идеологом реформы) говорится о точечном применении — в многонациональных республиках, сложносоставных субъектах РФ, где выборы могут дестабилизировать политическую обстановку. Как утверждают в Кремле, все запланированные на осень прямые выборы состоятся. Впрочем, точечность применения закона никак юридически не закреплена. По Конституции все субъекты РФ равны в правах (ч. 4 ст. 5). Но право региона самостоятельно выбирать тип наделения губернатора полномочиями вызывает сомнения. Так же, как в Дагестане, Кремль может воздействовать на местные элиты "в ручном режиме" и при помощи депутатов-единороссов принимать законы об отказе от прямых выборов.
"Губернаторам выборы не нужны"
Оппозиция опасается более широкого применения закона. Опасения связаны не только с отсутствием юридических препятствий, но и с воспоминаниями о 2004 годе, когда мотивом к отмене выборов стали события в Беслане и сохранение целостности страны. Тогда благодаря отмене выборов прежде всего были решены узкие политические задачи тандема Владимир Путин--Дмитрий Медведев: элита ельцинского периода была полностью заменена чиновниками-назначенцами, ориентированными на вертикаль власти, а "Единая Россия" закрепила свое представительство в губернаторском корпусе на уровне 80-90%.
Впрочем, это привело к неожиданным последствиям: губернаторы-назначенцы почувствовали себя государевыми людьми — последним звеном в государственной вертикали. И, как следствие, перестали представлять интересы региональных элит и выпустили их из-под контроля. В момент падения рейтингов партии власти в 2011 году опора на губернаторов оказалась очень шаткой. Авторитет губернаторов новой волны оказался невысок, с задачей организовать голосование большинство из них справилось, но выстроить взаимодействие с группами недовольных региональных элит смогли далеко не все. Появился риск объединения этих групп с митингующими массами. Последовали проигрыши "Единой России" в муниципалитетах, наиболее ярким из которых стал Ярославль.
В ответ федеральные власти приняли меры. Для масс была запущена антикоррупционная тема. А для недовольной части региональных элит, конкурирующих в борьбе за власть,— проект по возвращению прямых выборов. Как сигнал к перемирию он был важен, поскольку для альтернативных региональных элит выборы — едва ли не единственный способ добиться кресла губернатора. Объявление о возврате к выборам последовало после митингов в Москве, хотя этого в списке требований митингующих не было.
Вот рассуждения на этот счет одного из губернаторов последнего "призыва", пожелавшего остаться неназванным в беседе с "Ъ": "Губернаторам выборы не особо нужны. Они нужны тем, кто хочет занять их место. А если такой избрался, он сначала работает на того, кто денег дал. Я у себя принял бы закон о назначении. Но в Москве скажут: иди на выборы. Закон принят для национальных республик. Если бы губернатор, как раньше, мог назначать судью, главу МВД, прокурора, вот тогда от избрания был бы толк. А сейчас губернатор — просто пешка в игре президента. Без федеральных программ он ничего не может. Среди дотационных регионов есть губернаторы-звезды? Только два исключения — Мордовия и Белгородская область. Потому что оба управляли своими регионами по 20 лет, формировали налоговую базу региона за счет ориентированных на государство эффективных собственников. Я бы сделал так: вышел регион на самоокупаемость — пожалуйста, избирайся, а пока ты сидишь на дотациях — пусть назначают. Метод обновления элиты — смешанная система выборов в Госдуму. Этого достаточно".
Выборы губернаторов дали альтернативным региональным элитам надежду на продвижение. Впрочем, на выборах в октябре прошлого года в пяти регионах победа досталась действующим губернаторам. Муниципальный фильтр, обязывающий кандидата собрать подписи местных депутатов, по факту подконтрольных властям региона, обманул эти надежды. Фильтр сыграл на руку действующим главам и сделал практически невозможным приход к власти альтернативных групп. Однако попытки были предприняты. В Брянской области, где кандидат от КПРФ Вадим Потомский смог обойти фильтр, приблизился к победе и едва не снял с выборов губернатора Николая Денина, Кремлю пришлось разруливать ситуацию. В Рязанской области кандидат от "Патриотов России" Игорь Морозов также снял свою кандидатуру с выборов лишь после того, как Кремль предложил ему кресло сенатора.
Форма контролируемых выборов вполне устраивает Кремль. Законопроект о наделении губернаторов полномочиями пока остается запасным вариантом. Брянский случай показал, что возможны сбои. Поэтому там, где есть риск упустить инициативу, Кремль может превратить запасной вариант в основной. Особенно сложный период власти предстоит в преддверии следующего цикла федеральных выборов, когда будут избираться несколько десятков глав регионов. Чтобы преодолеть его с минимальными потерями, закон может пригодиться федеральному центру. Пока же "тестирование" выборов и процедуры наделения полномочиями продолжится в сентябре 2013 года.