Мировой опыт развития особых экономических зон (ОЭЗ) для "Власти" обобщил партнер Ernst & Young Игорь Болдырев, руководитель практики консультационных услуг в СНГ.
Благодаря созданию особой экономической зоны Шэньчжэнь из рыбацкой деревушки превратился в мегаполис, куда тянутся люди со всего Китая
Фото: AFP
Развитие ОЭЗ в зарубежных странах осуществлялось постепенно, проходя от более простых стадий к более сложным. Например, ОЭЗ на Филиппинах прошли путь от производства низкокачественной продукции, требующего низкоквалифицированной рабочей силы (игрушек и одежды), до производства более сложных трудо- и интеллектоемких продуктов (металла, электроники, продуктов химического производства, машин и оборудования, медицинского оборудования и программного обеспечения).
В России не была учтена закономерная тенденция развития ОЭЗ от простых к более сложным типам, что свойственно для мировой практики в целом. Сразу же была попытка создать сложные, в основном комплексные, производственные зоны, функционирование которых должно опираться на высокий уровень экономики и развитую инфраструктуру.
Единого шаблона построения эффективной ОЭЗ не существует. При этом мировой опыт развития различных ОЭЗ позволяет сделать выводы о ключевых факторах успеха их функционирования.
Во-первых, это четкая концепция развития ОЭЗ. Проекты развития ОЭЗ должны базироваться на четком стратегическом плане (включая типы ОЭЗ, их специализацию, конфигурацию, размещение и проч.). Важно, что цели и направления развития ОЭЗ должны согласовываться с условиями и приоритетами внутренней и внешней экономической политики государства, а также учитывать лучшие практики развития ОЭЗ.
Во-вторых, эффективное расположение ОЭЗ. ОЭЗ должны иметь доступ к внутреннему рынку страны, где располагается зона, и/или к рынкам соседних стран. Поэтому эффективное расположение ОЭЗ предполагает размещение в портовых, приграничных зонах, на пересечении крупных транспортных путей.
В-третьих, благоприятная инвестиционная и предпринимательская среда. Это и принятие законодательно-нормативной базы, регулирующей процесс создания и функционирования ОЭЗ. И господдержка в виде предоставления налоговых, таможенных льгот, льготных финансовых условий для резидентов, введения минимальных торговых ограничений, упрощение администрирования и прочего. И конечно, развитая транспортная и инженерная инфраструктура, обеспечиваемая за счет государства.
В-четвертых, необходимо ограничение конкуренции между ОЭЗ и остальной территорией государства. В большинстве случаев создаваемый преференциальный режим хозяйствования сохраняется на ограниченной территории и автоматически утрачивается при переносе деятельности за ее пределы. При другом варианте для ОЭЗ предусмотрены прямые запреты деятельности их резидентов на остальной территории государства.
Наконец, нужно наличие рабочей силы необходимого количества и уровня квалификации.
Игнорирование данных факторов приводит к неэффективности, кризису или даже провалу проекта. Причиной провала проекта ОЭЗ в Канаде в конце 1980-х стало применение подхода "сверху вниз" — концепция ОЭЗ предполагала перемещение филиалов имеющихся крупных предприятий страны на выделенные территории вместо взращивания бизнесов на местном потенциале экономического развития. Предполагая необходимость сокращения разрыва между индустриально развитыми районами и "черными дырами", ОЭЗ размещались в непривлекательных неразвитых районах, рабочая сила необходимой квалификации и инфраструктура в регионе ОЭЗ отсутствовала. К тому же, будучи зависимыми от своих внутренних информационных сетей, компании-резиденты редко делали ставку на социальный капитал той местности, где должны были функционировать, и не формировали обратной связи с местным бизнесом, лишь увеличивая разрыв между процветающими и депрессивными регионами и вступая в конкуренцию с компаниями региона вне ОЭЗ. Государство потратило на проект огромные средства и не добилось никаких результатов.
Понятия среднего периода выхода ОЭЗ на проектную мощность не существует. Каждый случай очень индивидуален — имеют значение и тип ОЭЗ, и ее масштаб, и расположение, и многие другие факторы. Налоговые и финансовые льготы сами по себе не являются достаточным условием успешного функционирования ОЭЗ. Все ОЭЗ обладают "инкубационным периодом" — как правило, это от пяти до десяти лет с момента создания. В течение этого времени создается "критическая масса" — подготовленные площадки со специальной инфраструктурой, промышленной либо инновационной. Реальный экономический эффект ОЭЗ, ощутимый в масштабах страны, становится заметен через 10-15 лет.
Как показывает мировой опыт, особые экономические зоны во всех странах играют роль драйверов экономического развития на длинных дистанциях. Их природа, механика таковы, что они не дают немедленно взрывного роста.
Анализ и мировой опыт показывают, что по промышленно-производственным особым экономическим зонам период возврата денежных средств составляет не менее семи-восьми лет. При этом торговая ОЭЗ в африканской Республике Джибути Djibouti Free Zone (крупнейший порт Африки площадью 17 га) вышла на проектную мощность за четыре года.
Самые первые ОЭЗ России, созданные по ФЗ N116, функционируют фактически семь лет, иные ОЭЗ — пять лет и два года. Некоторые уже вышли на уровень самоокупаемости. К сожалению, в России всегда ждут немедленной отдачи.
Если считать успешной ОЭЗ, для которой достигнуты поставленные цели, большинство запущенных в мире проектов ОЭЗ терпит неудачу. Так, например, в Шри-Ланке, Гватемале, Либерии, Сенегале, Пакистане, Филиппинах создание разного рода ОЭЗ не только не увенчалось успехом, но многие из них вообще перестали функционировать. Позднее были предприняты попытки их реанимации, в той или иной степени успешные.
Можно отметить географическую зависимость между расположением успешных и неуспешных ОЭЗ. Наиболее часто примеры успешных ОЭЗ встречаются в Восточной Азии и Латинской Америке. Например, первые ОЭЗ Центральной Америки, будучи пионерами среди развивающихся стран, столкнулись с серьезными проблемами развития. Так, Zolic Free Zone в Гватемале и Moin Free Zone в Коста-Рике смогли привлечь только трех резидентов за первые восемь лет функционирования. ОЭЗ африканских стран в большинстве своем потерпели неудачу. Например, ОЭЗ в Дакаре (Сенегал) была закрыта государством через 25 лет после начала функционирования, что остановило деятельность 14 резидентов ОЭЗ.
Неуспешность различных ОЭЗ связана скорее с человеческим фактором, нежели с рыночными силами. Большинство ошибок допускается на этапе планирования ОЭЗ - при разработке концепции и стадий проекта.
В настоящее время управление ОЭЗ в России осуществляется в основном на федеральном уровне. Решения о создании особых экономических зон вправе принимать только правительство РФ. Разработка экономической стратегии в области создания и функционирования ОЭЗ (выбор количества создаваемых зон, их специализация) отнесено к ведению федеральных органов. Операционное управление осуществляется государственными организациями. Между тем во многих зарубежных странах ОЭЗ могут быть созданы не только уполномоченными госорганами, но и частными или частно-государственными предприятиями. Например, такую возможность предусматривает законодательство Камбоджи. В большинстве европейских стран к управлению ОЭЗ часто привлекаются негосударственные структуры.
По состоянию на 2008 год более 60% ОЭЗ в развивающихся странах находится под частным управлением — по сравнению с 25% всех ОЭЗ в мире в 1980-х. Причина такого развития — частные ОЭЗ более прибыльны, чем государственные, и обходятся государству дешевле. Например, на Филиппинах вклад частных ОЭЗ в объем экспорта в 2004-м составил 70%.В Сальвадоре и Гондурасе около 90% экспорта и занятости обеспечивается частными ОЭЗ.
Развитие ОЭЗ, особенно в развивающихся странах, сопряжено со значительными капиталовложениями со стороны государства, без которых они практически нежизнеспособны. Соотношение государственных и частных затрат на создание ОЭЗ за рубежом выше, чем в России. Как показывают исследования, для привлечения $1 частных инвестиций развивающиеся страны тратят в среднем в четыре раза больше государственных средств, чем в России.
По обследованию, проведенному Институтом востоковедения РАН по 26 странам, государственные затраты по привлечению иностранных инвестиций в ОЭЗ составили в среднем $4 на $1 зарубежных инвестиций. В КНР, например, иностранные вложения в четыре свободные экономические зоны к концу 1980-х составили $4 млрд , в то время как начальные собственные инвестиции превышали $22 млрд, что в 5,5 раза больше. По существу, вся инфраструктура ОЭЗ в КНР была создана за счет государственных средств.
В России соотношение государственных и частных инвестиций составляет примерно 1:1. И это лучший показатель для развивающихся стран.