17 мая в правительстве пройдет совещание о будущем экологического регулирования в России. Накануне совещания глава Минприроды Сергей Донской, руководящий министерством почти год, рассказал корреспонденту "Власти" Алексею Шаповалову о том, когда будут проведены реформы и как строится диалог с бизнесом.
Фото: Александр Щербак, Коммерсантъ / купить фото
"Издержки не стимулируют компании к реформам"
В Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП) публично признают, что занижают статистику о выбросах и сбросах в четыре-шесть раз. Наблюдатели полагают, что под давлением промышленников правительство склоняется к тому, чтобы отложить реформу экологического регулирования. Вы согласны с этой оценкой?
Очевидно, что есть силы, которые стараются отложить реформы на более поздний срок под предлогом нехватки инвестиций, снижения темпов развития производств и т. д. По мнению флагманов бизнеса, в результате реформы размер платежей будет существенно выше, чем в других странах. Но мы же понимаем, что в европейских странах, к примеру, аналогичные изменения в законодательство стали вноситься около 30-40 лет назад и до сих пор этот процесс не завершен. При достаточно продвинутом экологическом законодательстве наилучшие технологии там используются еще не во всех отраслях.
Но не выполняются не только экологические нормативы. Тот же обязательный инструментальный контроль на уровне компаний и другие нормы, появившиеся с принятием 7-ФЗ, должны исполняться, но не исполняются. Что должно произойти, чтобы система все-таки заработала?
Всего две вещи: воля правительства и понимание со стороны бизнеса, что изменения обязательно будут происходить. Нравится им это или нет. То, что правительство считает необходимым проведение экологической реформы, было объявлено еще в прошлом году. Это связано как раз с тем, что в существующем законодательстве есть очевидные пробелы и ряд прописанных в нем механизмов не дают результата. Сейчас и у председателя правительства, и на площадке "Открытого правительства" обсуждается предлагаемый Минприроды комплекс мер для обеспечения развития экономики при одновременном улучшении качества окружающей среды. Здесь идет совместный поиск компромисса. К примеру, для нас очень важен вопрос принятия закона об отходах. Ведется его активное обсуждение, в том числе с участием представителей РСПП и других некоммерческих организаций. Другой приоритетной инициативой является законопроект о нормировании. На первом этапе реформирование коснется крупнейших предприятий, больше всего влияющих на окружающую среду. Им в первую очередь нужно будет перейти на новейшие технологии.
Изначально Минприроды выделяло десятки тысяч экологически опасных компаний, ответственных за 90% всей нагрузки. Почему теперь говорится, что их будет 300?
Вместе с представителями бизнес-сообщества мы пришли к выводу, что на первоначальном этапе необходимо отработать механизмы реформирования на предприятиях, являющихся основными загрязнителями. Отчасти это решение было также связано с инвестиционными возможностями рынка и влиянием на экономику в целом.
На сколько на сегодняшний день сократилось предполагаемое количество регулируемых объектов?
На первом этапе в группу экологически опасных объектов войдет около 200 крупнейших предприятий. Вместе они обеспечивают до 80% суммарного объема негативного воздействия на окружающую среду. На них будут отработаны механизмы перехода на наилучшие доступные технологии (НДТ). Этот этап продлится до конца 2020 года. Затем полученный опыт будет распространен и на несколько десятков тысяч предприятий, о которых я говорил выше. Объектами федерального надзора станут, во-первых, 20-30 тыс. крупных загрязнителей. Во-вторых, предприятия, расположенные за пределами территорий субъектов РФ (шельф, территориальное море и т. д.). В-третьих, объекты отраслей, деятельность которых относится к исключительному ведению РФ (оборона, космос и пр.). По предварительным расчетам Росприроднадзора, всего в финальный перечень войдет около 40 тыс. объектов. Остальные — это объекты с умеренным воздействием. Для их группы предусмотрен режим декларирования собственных загрязнений с возможностью контрольных проверок. Объекты, признанные экологически опасными, при переходе на НДТ должны использовать специальные справочники по экономически доступным техническим методам с наибольшим уровнем защиты окружающей среды. Мы настаиваем, что в основе этих справочников должны лежать европейские разработки, адаптированные к текущей ситуации в РФ. Это нужно для того, чтобы органично интегрироваться в международные рынки.
Но справочники не решат проблем регулирования. РСПП убедил правительство, что практические регуляторные шаги нужно заменить реформой базовых законов?
РСПП пока ничего не доказал. Это не та площадка, которая отвечает за всю промышленность. Пока никто сроков не переносил, и принятие законопроекта планируется в этом году. На сегодняшний день у нас остались разногласия по ряду позиций, в том числе по требованиям к программам повышения экологической эффективности (программам модернизации). Бизнес предлагает ввести такую систему критериев, которая ставит под сомнение эффективность всей реформы.
В РСПП утверждают, что наложение закона в том виде, в каком он существует, на текущую законодательную базу не позволит системе работать. В своих документах РСПП признает: размер неофициальных платежей, предусматриваемый действующей системой регулирования, составляет 100 млрд руб. в год.
Наша законодательная инициатива заключается в том, чтобы сделать схему нормирования прозрачной и соответствующей надлежащей системе согласовательных процедур. В ней будут четко обозначены размеры платежей, предприятия смогут выбирать НДТ и формировать собственные экологические программы. Чем прозрачнее будет работать система, тем ниже уровень коррупции. И в этом случае вопрос о субъективных платежах будет исчерпан. Если в РСПП оперируют такими цифрами, тогда понятно, почему они против того, что в законодательстве появятся прозрачные нормы.
Эта цифра указывает на то, что соответствовать требованиям регулирования и инвестировать в корпоративную практику и технологии дороже, чем давать взятки.
Поэтому мы говорим: законодательство нужно менять. Издержки, которые несут промышленники на данный момент, минимальные. Они не стимулируют компании к реформам. Часто на встречах нам приходится объяснять коллегам, что написано в законопроекте. Каждый раз обращаем их внимание на то, что изменения вступят в силу не с завтрашнего дня; что у производств есть существенный срок для подготовки к реализации программ --2017 год, 2020-й, 2021-й. Это все объявлено, уже много раз обсуждалось — и вдруг мы приходим на очередное мероприятие, и промышленники опять: а как мы успеем это сделать? Коллеги, у вас впереди как минимум восемь лет. За это время можно успеть подготовиться к реформе, в том числе и по производственной базе, и по оборудованию. Мы часто слышим опасение, что переходить на НДТ нужно будет всем сразу, и в итоге образуется дефицит оборудования. Еще раз подчеркиваю, что переход запланирован по группам, чтобы было удобнее и с точки зрения инвестиций, и с точки зрения производственных мощностей. Чтобы в стране было адекватное развитие экономики, нужно над этим работать, а не просто получать прибыль с устаревших технологий.
Экологи в РСПП признают, что не готовы к открытому регулированию, так как многие компании даже не считают материальных балансов, а данных о том, кто из членов РСПП реально соответствует стандарту ISO 14001, промышленники представить не смогли. При этом они публично признают, что действующая система выгодна и регулирующим органам.
Если людям, которые занимаются регулированием, выгодно не менять текущую ситуацию, то они, конечно, работать в этой сфере не должны. Я не говорю, что таких людей нет. Но в сегодняшней ситуации должна быть определенная мотивация к совершенствованию. Переход на новое законодательство должен не только повысить интерес к наилучшим технологиям, но и раз и навсегда закрыть вопрос "неформальных платежей".
Вы считаете, что само по себе принятие закона об НДТ и отходах позволит снизить уровень коррупции?
Закон об НДТ предусматривает введение электронной системы учета предприятий. Благодаря ей можно будет увидеть полную экологическую историю объекта, оценить эффективность его работы, а также работы контрольно-надзорных органов. Таким образом, система позволит предотвратить появление или выявить наличие любого "неформального участия". Закон обеспечит ту самую прозрачность во взаимоотношениях между государством и бизнесом, даст возможность бизнесу самостоятельно формировать программы перехода на НДТ, не ориентируясь на субъективное мнение экспертов. Именно для этого разрабатываются справочники.
"Компании сами хорошо понимают, сколько производят выбросов"
Считаете ли вы, что вместе с законом об НДТ в РФ должны появиться обязательная оценка воздействия на окружающую среду и экологический аудит крупных проектов? Известно, что общественные слушания на местах, которыми сопровождается их запуск, на самом деле зачастую являются профанацией. Так, например, было на слушаниях по "Приразломной", когда представитель местного Ростехнадзора заявил: как наверху решат, так и будет.
Во-первых, Ростехнадзор — самостоятельный орган, напрямую подчиняющийся правительству. Соответственно, действия его сотрудников я комментировать не могу. А во-вторых, аудит проводится только на действующих предприятиях. В отношении планируемых проектов действуют другие механизмы: процедура оценки воздействия на окружающую среду и экспертиза. Общественные слушания, о которых вы упомянули, как раз проводятся в рамках процедуры оценки воздействия.
Экологический аудит могут проводить предприятия, переходящие на НДТ. Отмечу, что механизм аудита пока законодательно не урегулирован. Сейчас идет разработка этого законопроекта, он стоит в плане законотворческой деятельности Минприроды на 2013 год. По нашему убеждению, этот механизм в ряде случаев вполне может заменить проверки компаний. Как минимум сторонние специалисты могли бы давать предварительную оценку ситуации. В том числе внедрение аудита будет способствовать повышению эффективности работы Росприроднадзора.
Насколько известно, РСПП и против экологического аудита костьми ложится.
Нет, пока здесь никто костьми не ложится, мы в нормальном режиме работаем над этим законопроектом. Сейчас РСПП пытается найти связь между экологическим аудитом и законопроектами об отходах и НДТ. Однако Минприроды не разделяет такого подхода, так как это законодательные инициативы разных порядков. В ряде случаев введение аудита является прямым требованием Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Мы надеемся, что в итоге коллег удастся переубедить и в этом году законопроект будет внесен в правительство.
В РСПП часто звучат заявления, что промышленникам нужна явная и четкая установка на экологическую амнистию. Мол, иначе нас в очередной раз обманут и при раскрытии реальных данных начнется террор, в том числе через штрафные санкции на весь завышенный объем нагрузки.
Вся информация, которую представит предприятие о своих выбросах и сбросах, будет учтена при выдаче разрешений. И предприятие получит возможность поэтапно их сокращать, не подвергаясь штрафным санкциям. В этом и заключается суть амнистии. При этом есть законодательство. Оно определяет: если предприятие превышает установленные нормы, то оно обязано это превышение оплачивать. В данном случае желание сократить выплаты должно стать хорошей мотивацией для перехода на НДТ.
Должно ли за раскрытием инструментально подтвержденных данных последовать какое-то ужесточение регулирования по отношению к компании или все же формально это будет амнистия?
Во-первых, компании сами хорошо понимают, сколько производят выбросов, сбросов и отходов. И, если у них что-то превышает нормативные значения и не задекларировано, это, естественно, противоречит законодательству. В любом случае они должны будут перейти к объективному регулированию. Это одна из причин, почему компании не готовы идти на прозрачную схему нормирования. Но очевидно, что рано или поздно им придется платить в соответствии с инструментальными оценками. Предприятия обязательно должны нести эту нагрузку, потому что качество окружающей среды в первую очередь отражается на людях, проживающих рядом. Это компании должны иметь в виду.
Как при этом должна измениться система экологических платежей? Они должны стать "окрашенными" и оставаться у компаний в помощь реализации их программ?
Мы идем к тому, что компании должны платить такие деньги, которые бы мотивировали их к модернизации. Да, я считаю, что платежи должны быть "окрашенными". Сейчас решается вопрос, каким образом это все будет осуществляться. Понятно, если платежи сначала уйдут в бюджет, а потом их нужно будет из него возвращать, мы впустую потеряем время. Этот вариант не позволит реализовывать гибкую стратегию ни нам, ни компаниям. Поэтому законопроектом предусмотрена норма, обеспечивающая зачет платы в счет проведенных природоохранных мероприятий.
Если все-таки позиции сторон не будут согласованы, вы возьмете на себя ответственность донести проблему до президента, как это было сделано в случае с согласованием законодательства о технологическом регулировании?
Вопрос поставлен некорректно. Занимая пост министра экологии и природных ресурсов, я в обязательном порядке должен сообщать главе государства и председателю правительства такую информацию. В 2011 году законопроект был согласован для внесения в Госдуму тоже после того, как вмешалось руководство страны. И техрегулирование встретило определенное сопротивление, но в итоге было принято. Понятно, что экологическое законодательство не всегда поддерживается промышленниками. Бизнес рассматривает вопросы безопасности — промышленные или экологические — только с точки зрения увеличения издержек. Я считаю, что это неправильная позиция. Роль государства, ответственного за благополучие граждан, в том, чтобы проявлять в решении этих вопросов определенную жесткость.
Принятие закона об отходах, призванного стимулировать их переработку, снова переносится. С чем это связано?
Поручением президента от 26 апреля 2013 года был установлен четкий срок принятия закона "Об отходах производства и потребления" — к 1 мая 2014 года. Мы, со своей стороны, прилагаем все усилия к тому, чтобы к этому сроку все поставленные задачи были выполнены. Основная задача закона — сформировать отрасль по переработке, утилизации и в ряде случаев по захоронению отходов. Такой отрасли сейчас не существует. Захоронение не должно происходить в массовом порядке. Ведь как делается сейчас? Используются исключительно свалки и полигоны. С помощью законодательства мы хотим стимулировать вовлечение отходов в замкнутый цикл, чтобы в отходы уходило минимальное количество полезных ресурсов.
Вы говорите о необходимости создания рынка. Министерство довольно давно взяло на себя обязательство сделать раздельный сбор отходов, в том числе в подведомственных организациях. В этом году исходя из плана мер, предусмотренных в Год экологии, он должен появиться в зданиях всех федеральных министерств по всей стране. Ничего до сих пор не сделано. С чем это связано?
От своих слов министерство не отказывается. Сейчас мы ищем для заключения договоров организации, принимающие в переработку отдельные виды отходов. Возможно, это произойдет уже в текущем году. Но существующая пока система такова, что раздельный сбор отходов зачастую заканчивается на этапе цветных мусорных баков. Чтобы эту ситуацию изменить, нужно действовать на нормативно-правовом уровне — он менее выигрышный с точки зрения PR-эффекта, но приносит гораздо больше практической пользы. Таким образом, решение этого вопроса исключительно в одном министерстве и подведомственных организациях — это не решение всей задачи. Должна появиться система, которая заработает не только в отдельном ведомстве, но и по всей стране. Для этого необходимо в том числе изменение законодательства.
"Иногда у меня складывается впечатление, что коллеги из РСПП даже не читали наш законопроект"
К какому времени, по вашим прогнозам, в России появится настоящий мониторинг качества окружающей среды, когда любой гражданин сможет зайти в интернет и посмотреть текущий уровень нагрузки по основным показателям?
Мониторинг качества окружающей среды должен быть запущен к 2020 году. Планируется стопроцентный охват наблюдения городов с населением более 100 тыс. человек. В бюджете уже заложены все мероприятия, в том числе необходимое строительство.
Вам не кажется странным тот факт, что предполагаемые изменения в регулировании изначально не подкреплены достоверными данными об объекте регулирования? Насколько их отсутствие может повлиять на ход реформы?
Разумеется, систему необходимо настраивать. Этим мы и занимаемся, внедряя прямой учет, совершенствуя единый фонд данных госмониторинга и т. д. Но при этом мы не можем себе позволить затягивать сроки перехода на наилучшие технологии из-за медленной установки инструментальной аппаратуры. Выбор предприятий для перехода на НДТ осуществлялся по существующей сегодня статистике. И коллеги из РСПП это тоже хорошо понимают.
Что конкретно будет обсуждаться на совещании по экологическим инновациям, которое переносилось в этом году уже несколько раз? Оно будет в мае?
Планируется совещание у председателя правительства РФ, связанное с внедрением новых технологий в сферу экологии и природопользования. Например, в добычу полезных ископаемых. В первую очередь планируем обсуждать, каким образом можно было бы это внедрение стимулировать. Одной из форм могут быть НДТ. Также поднимем вопросы, связанные с переработкой отходов.
Насколько я понимаю, должны появиться экологические требования к госзакупкам. В России формируется соответствующий рынок?
В начале апреля 2013 года был принят закон о системе госзакупок. В течение нескольких лет мы вели переговоры с коллегами из Минэкономразвития России о целесообразности включения в конкурсную документацию экологических характеристик. В итоге по новому закону (он вступит в силу с 1 января 2014 года) правительство вправе определить перечень требований, в том числе по экологическим характеристикам, которые должны быть обязательно учтены при формировании планов госзакупок. Разработанные экологические стандарты нужно внедрять повсеместно. Это системная работа, от которой никуда не деться. Конечно, если понимать рынок в том виде, в каком он существует в Германии и других наиболее продвинутых странах, естественно, такого рынка здесь пока еще нет. Но есть отдельные примеры, такие как Новолипецкий металлургический комбинат, где в новых цехах уже используются наилучшие технологии.
И они соответствуют текущему регулированию?
Конечно, они соответствуют. Никто же не запрещает самостоятельно внедрять НДТ — наоборот, мы это только приветствуем.
Они соответствуют всему набору показателей предельно допустимых концентраций (ПДК), который существует на сегодняшний день?
В ряде случаев да. Но мы же говорим о том, что необходимо реформировать всю систему. Чтобы и ПДК, и все остальные нормативы были приведены к технологиям, возможным на тех или иных производствах. Локальные случаи перехода на использование НДТ возникают сегодня у дальновидных компаний. Они понимают, что это повышает их же собственную конкурентоспособность. Естественно, никто не будет этому процессу препятствовать. Нужно только, чтобы им была охвачена вся экономика в целом.
Понятно, что в большинстве случаев это именно вопрос конкурентоспособности. Получается, что в РСПП продолжают тянуть время, настаивая на выделении промышленной экологии в отдельную область госрегулирования, хотя, по сути, это исключительно вопрос корпоративной политики?
Согласен. Иногда у меня складывается впечатление, что коллеги из РСПП даже не читали наш законопроект. Просто держится дистанция — для нас это неприемлемо, и все. Мы просили перечислить, что именно неприемлемо. Они говорят, что примеры в справочниках и т. д. Уже все это много раз проходили. Но бесконечно тянуть время невозможно. Все прекрасно понимают: если компании пойдут на НДТ, им придется тратить деньги и выстраивать свою политику с учетом нового законодательства.
Увеличение базовой ресурсоэффективности компании приводит в том числе к экономии в деньгах.
Действительно, в конечном итоге это так, и странно, что коллеги из РСПП этого не понимают. Но, скорее всего, они просто лукавят. Следует отметить, что ожидаемый эффект проявляется в долгосрочной перспективе. А РСПП фактически ориентируется на компании с краткосрочным периодом планирования производственно-экономической деятельности. Это вряд ли можно признать продуктивным. Сейчас они говорят: у нас не хватает инвестиций, не хватает технологий. Но мы готовы обсуждать каждый аргумент, в том числе публично. Давайте рассматривать, как это делалось в странах, у которых все получилось. Будем использовать не только европейские, но и собственные наилучшие технологии. Давайте посмотрим, сколько компания инвестирует сейчас и сколько планирует. Мы же специально растягиваем сроки, чтобы переход не был единовременным... Если обсуждение необходимо вывести на уровень руководства страны, оно обязательно будет выведено. Если компромисс не найдется и ситуация зайдет в тупик, это в любом случае придется сделать.