Союз расширимый

Встреча президентов России, Белоруссии и Казахстана показала, что в 2015 году Евразийский экономический союз может пополниться Киргизией и Украиной. Тем временем сами участники "тройки" внезапно задумались, насколько глубоко и как быстро они готовы интегрироваться. От ответа на эти вопросы зависит, удастся ли Москве построить на постсоветском пространстве новое объединение.

Александр Габуев

Обсуждая проблемы интеграции на постсоветском пространстве, чиновники и эксперты используют самые разные образы и сравнения. Наиболее креативно к вопросу подходят чиновники коллегии Евразийской экономической комиссии — наднационального регулирующего органа Таможенного союза (ТС) и Единого экономического пространства (ЕЭП), который вскоре должен стать для значительной части бывшего СССР не менее значимым, чем Еврокомиссия в ЕС. Рассказывают, что на одно из заседаний коллегии министр Татьяна Валовая, отвечающая за основные направления интеграции и макроэкономику, принесла детский конструктор Lego. На глазах у изумленных коллег она сначала собрала из нескольких элементов куб и объяснила, что это — модель будущего союза, основанного на свободе передвижения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. А затем Валовая начала по очереди вытаскивать из конструкции детали — и через несколько мгновений фигура рассыпалась по столу. "Вот что произойдет, если мы будем что-то вытаскивать из каркаса нашего союза и создавать его с изъятиями",— передают слова Валовой собеседники "Власти", участвовавшие в заседании.

"Как раз сейчас евразийская интеграция находится в состоянии этого кубика, который показывала Валовая. Примем одни решения — будет хорошая, устойчивая конструкция. Примем другие решения или не примем никаких решений вообще — все развалится",— характеризует нынешний этап строительства союза один из чиновников Евразийской экономической комиссии.

Очередное обсуждение нынешнего состояния интеграционных процессов прошло в Астане 29 мая. В этот день в казахстанской столице собрались лидеры всех трех стран--участниц ТС и ЕЭП: российский президент Владимир Путин, белорусский лидер Александр Лукашенко и хозяин саммита Нурсултан Назарбаев. "Президенты договорились еще в 2011 году, что будут встречаться три раза в год в каждой из стран и сверять часы по направлениям и темпу интеграции. Нынешняя встреча была контрольной, первой в этом году",— говорит один из чиновников, готовивших саммит.

Основная цель встречи — проверить, как идет работа по созданию Евразийского экономического союза (ЕАЭС), который должен возникнуть в 2015 году. ЕАЭС отличается от ТС и ЕЭП тем, что в нем будут реализованы все четыре свободы (движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы), а регулирование будет осуществлять наднациональный орган в соответствии с договором о создании ЕАЭС. Выйдя после переговоров, которые шли в закрытом режиме, первый вице-премьер РФ Игорь Шувалов (он является одним из трех членов совета Евразийской экономической комиссии, где каждая страна представлена вице-премьером), заявил: "Главное, что сегодня было подтверждено президентами,— все четыре свободы должны действовать на едином экономическом пространстве с 1 января 2015 года, как правило, без изъятий. Это самое важное решение, которое сегодня состоялось".

Помимо этого по итогам встречи было подписано 12 документов. Среди них собеседники "Власти" выделяют решения о создании интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли ТС, о концепции согласованной агропромышленной политики стран--членов ТС и ЕЭП и решение об основных ориентирах макроэкономической политики стран--членов "тройки" на 2013-2014 годы. "Это важные соглашения, которые задают вектор нашего движения в будущем. От простого снятия барьеров для доступа на внутренний рынок друг друга к проведению единой политики — пока на примере сельского хозяйства. В будущем мы сможем принимать решения, в каком регионе нам лучше развивать молочное животноводство, а где лучше сажать кукурузу,— радуется один из чиновников комиссии.— Это — начало долгого пути к тому, чтобы конкурировать не друг с другом на рынках "тройки", а объединять усилия и рационально все планировать с целью вместе выйти на внешние рынки Европы и Азии". То же самое чиновники говорят и о соглашении по макроэкономической координации. "Нынешний документ — достаточно общий и даже расплывчатый, там оговариваются самые общие вещи и нет никаких штрафных санкций за отход от общей политики. Но все равно это — робкий шажок к нашему Маастрихтскому соглашению, как в ЕС",— говорит один из собеседников "Власти".

"Будущий Евразийский экономический союз отличается от предыдущих фаз именно тем, что к четырем свободам добавляется элемент согласованных политик. Причем согласованность не означает утрату суверенитета в той или иной сфере. Это в первую очередь означает согласование основных целевых ориентиров",— пояснил "Власти" председатель коллегии Евразийской экономической комиссии Виктор Христенко.

Впрочем, всеобщее внимание привлекли даже не столько документы, дорабатывающие уже существующий механизм работы ТС и ЕЭП, сколько соглашения с Украиной и Киргизией. По итогам саммита было дано поручение к следующей осенней встрече президентов поменять документы, регулирующие деятельность Евразийской экономической комиссии, так, чтобы Украина смогла получить статус наблюдателя при ТС. Меморандум об этом глава коллегии комиссии Виктор Христенко и украинский премьер Николай Азаров подписали 31 мая в Минске.

Согласно этому документу, формальный статус наблюдателя Украина получит только в 2015 году, когда будет запущен ЕАЭС. А сейчас Киев станет наблюдателем де-факто, рассказал в Астане Шувалов. "После подписания меморандума Украина получит возможность работать во всех форматах Евразийской экономической комиссии и Высшего евразийского экономического совета, на следующий Высший совет президент Украины будет приглашен",— завил первый вице-премьер РФ. Чиновники от Украины смогут присутствовать на заседаниях комиссии с целью изучить ее работу и понять, нужно ли Киеву присоединяться к ТС, ЕЭП и ЕАЭС.

Договоренности с Украиной — важный прорыв для будущего расширения союза, указывает российский дипломат. Раньше Москва настаивала, что Киев может получить выгоды от членства в ТС (равный с остальными участниками союза доступ на рынок ЕЭП) только при условии полного членства. Киев же хотел развивать отношения с ТС по формуле 3+1, которая дала бы Украине возможность подписать соглашение об ассоциированном членстве в Евросоюзе. "Это абсолютно не уступка. Мы приветствуем стремление Украины быть ближе к интеграционным процессам",— заявил пресс-секретарь Путина Дмитрий Песков.

Означает ли подписанный меморандум отказ Киева от курса на интеграцию с ЕС, так и осталось непроясненным: у российских и украинских чиновников тут явные разногласия. Советник президента России Сергей Глазьев заявил, что ассоциированное членство в ЕС для Украины теперь невозможно, раз она готовится интегрироваться с ТС. В свою очередь, советник президента Украины Владимир Зубанов заявил, что от курса на Европу Киев не откажется: "Виктор Янукович сказал, что отношения с Таможенным союзом на тех условиях, которые там существуют,— устав, Евразийская комиссия как исполнительный орган — они не устраивают наше государство и наше видение развития Украины. И мы можем рассматривать вопрос только как 3+1, и мы шаг за шагом идем по этой дороге".

Так или иначе, формально саммит в Астане завершился победой сил интеграции — подписанные соглашения в будущем могут привести к географическому расширению ЕАЭС за счет Украины (Киргизия почти наверняка в союз уже вступит), а также к большей экономической координации внутри союза.

Впрочем, за кадром, по данным "Власти", осталось несколько фундаментальных вопросов, от решения которых будет зависеть будущее интеграционного проекта. И ответы на эти вопросы в Астане найдены не были. По словам источников "Власти" в нескольких делегациях, участвовавших в подготовке саммита, задачей-максимум встречи в Астане было подписание проекта союзного договора, который заложил бы прочный фундамент для ЕАЭС. Однако именно этот ключевой документ согласован не был. Причины, как признают чиновники, не просто мелкие бюрократические проволочки, а фундаментальные вопросы. "Мы сейчас оказались в той точке, где нам надо четко решить, куда мы идем",— говорит один из участников переговоров. К решению этого вопроса есть два подхода: российский и казахстанский.

Еще несколько лет назад Казахстан был главным застрельщиком интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Чиновники из Астаны на любой встрече не уставали напоминать, что идею евразийской интеграции впервые в далеком 1994 году сформулировал именно Нурсултан Назарбаев, выступая с публичной лекцией в МГУ. И именно Астана в начале кризиса 2008 года активно продвигала возобновление интеграционных процессов после того, как мощная попытка создать ЕЭП с участием РФ, Казахстана, Белоруссии и Украины провалилась в 2005 году после "оранжевой революции" (см. справку на стр. ХХХ).

По словам собеседников "Власти" в Астане, казахстанская элита надеялась использовать интеграционный процесс как одну из антикризисных мер и точку роста для экономики. Если суммировать ожидания образца 2008-2009 годов, их можно свести к четырем основным пунктам. Прежде всего, власти Казахстана хотели получить доступ на огромный российский и белорусский рынки, создав казахстанским фирмам равные условия работы. Население страны составляет менее 17 млн человек, а с Россией и Белоруссией получался рынок на 170 млн потребителей.

Во-вторых, большие надежды возлагались на конкуренцию юрисдикций внутри ТС — налоги в Казахстане меньше, а инвестиционный климат гораздо лучше, чем в той же России. Так, в 2012 году в рейтинге Всемирного банка Doing Business Россия была 112-й, Белоруссия — 58-й, а Казахстан — 49-м. Таким образом, существовала вероятность, что многие российские и белорусские компании начнут уходить в казахстанскую юрисдикцию и платить налоги в казахстанский бюджет.

Третья надежда была связана с тем, что в условиях Таможенного союза Казахстан получит доступ к магистральным нефте- и газопроводам в Европу, которые идут через территорию России, а потому сможет заключать прямые контракты с покупателями углеводородов в ЕС. Политика Москвы заключается в том, что она покупает у Казахстана нефть и газ на границе РФ, не давая компаниям заниматься транзитом до Европы. ТС давал надежду обойти это препятствие.

Наконец, интеграция с Россией в будущем снижала риски остаться один на один с набирающим силу Китаем, от которого Казахстан попал в финансовую зависимость по итогам кризиса (на половине энергетического сектора страны "повисли" китайские кредиты). "Интегрироваться с Европой невозможно в силу географии и ментальных различий. С Китаем — в силу огромных рисков. Россия же из всех крупных игроков в Центральной Азии — самый слабый в долгосрочной перспективе, но в то же время самый близкий, понятный и родной,— поясняет логику бывший правительственный чиновник.— Так что интеграция с Россией — геополитический выбор. Нам надо объединяться со слабейшим и ближайшим игроком, чтобы вместе балансировать между двумя гигантами — ЕС и КНР".

Настроения в Астане в отношении интеграции пару лет назад казахстанские чиновники и бизнесмены характеризуют одним словом — "эйфория". "Думали, что Путин под соусом восстановления СССР проглотил наживку, а мы сейчас будем делать хороший бизнес. Но жизнь оказалась сложнее",— вздыхает представитель крупной казахстанской госкомпании. Первым сюрпризом оказалось то, что Россия наотрез отказалась интегрировать сферу ТЭК, тем самым похоронив надежды на прямой доступ казахстанской нефти к европейским потребителям. "Кончено, смешно, что ТС и ЕЭП не распространяются на нефть и газ при том, что для России и Казахстана это главные отрасли экономики. Это все равно как если бы Германия и Франция создавали бы союз угля и стали, а потом немцы бы заявили, что уголь — слишком стратегический ресурс и интеграции не подлежит",— шутит собеседник "Власти".

Вторая проблема оказалась связана с единым таможенным тарифом. Казахстан вместе с другими членами "тройки" закрылся пошлинами от дешевого китайского импорта — в результате цены на потребительские товары из КНР выросли, чем оказалось недовольно население. "Рядовые граждане и мелкий бизнес, связанный с розничной торговлей, начал тихонько роптать",— описывает ситуацию казахстанский бизнесмен.

Наконец, надежды на массовый переход российских и белорусских компаний в казахстанскую юрисдикцию пока не сбылись. Зато местный бизнес, лишившись защиты в виде таможенных барьеров, испытывает серьезное давление со стороны российских и белорусских конкурентов. В итоге недавно Нурсултану Назарбаеву пришлось публично на встрече с бизнесом защищать идею интеграции и призывать казахстанские компании учиться конкурировать (см. справку ниже).

"И раньше в правительстве была группа людей, которые считали интеграцию с Россией хорошим проектом, но только при взвешенном подходе и учете национальных интересов. Бизнес и значительная часть бюрократии в 2010 году считали их скептиками и врагами выгодного проекта, а сами требовали интегрироваться как можно скорее,— говорит источник "Власти" в правительстве Казахстана.— Сейчас позиция прагматичных бюрократов не поменялась ни на миллиметр: интеграция с Россией и Беларусью нам выгодна, но нужна осторожность и четкое понимание, куда и зачем мы идем. А вот позиция общества и элиты резко сдвинулась — таких прагматиков считают чуть не изменниками родины, которые продали наш суверенитет".

В итоге сейчас казахстанская переговорная группа старается сделать процесс интеграции как можно более плавным и постепенным. Основная задача — максимально защитить национальный бизнес от возможных негативных последствий, добиваться компенсационных мер, а также ограничивать те сферы интеграции, где под угрозу может быть поставлен национальный суверенитет в сфере экономики. Российская позиция, разумеется, заметно отличается.

Если Татьяна Валовая сравнивала ТС и ЕЭП с конструктором, то члены российской переговорной группы любят уподоблять интеграционные процессы на постсоветском пространстве с ездой на велосипеде. "Интеграционные процессы по мере движения не могут тормозиться. Мы должны ускоряться. Если не крутить педали велосипеда, то можно свалиться",— любят говорить российские чиновники.

Москва вступала в интеграционный проект с не самыми четким целями, признает собеседник "Власти" в МИД РФ. "Баланс между экономикой и политикой не был до конца определен. С одной стороны, понятно, что ТС и ЕЭП — в каком-то смысле геополитическая конфигурация. С другой — эта структура не должна вызвать дотирования экономик партнеров со стороны России: мы от этого натерпелись",— поясняет логику дипломат. Однако на нынешнем этапе стало понятно, что цели укрепления политических позиций Москвы не противоречат интересам правительства, озабоченного наполнением бюджета, и российского крупного бизнеса. Поскольку ТЭК не был подвергнут интеграции, а массового бегства бизнеса в Казахстан из РФ не произошло, интеграция оказалась вполне выгодным делом.

Теперь именно российские чиновники на заседаниях Евразийской экономической комиссии призывают партнеров двигаться как можно быстрее. "Взвинчивают темп. А когда задаешь вопросы, куда и зачем мы несемся, ответ такой: "Вы что, против интеграции?""-- описывают типичный диалог последних месяцев казахстанские переговорщики.

Российские чиновники на вопросы о скорости интеграции отвечают, что времени ждать 40 лет, как в Европе, у Москвы и ее партнеров нет. "В окружающем мире — кризис, причем он никуда не рассасывается. Значит, нужно скорее объединяться, чтобы вместе противостоять кризисным явлениям. Беспокойство об узких национальных интересах вполне понятно, но это слишком узкая парадигма. Бороться же надо не друг с другом, а на внешних рынках",— поясняет собеседник "Власти", близкий к российской переговорной группе.

Опасения Москвы заключаются в том, что, если интеграционные процессы затормозятся, они перестанут быть необратимыми. А значит, у набирающих силу игроков вроде Китая появится возможность помешать процессу. "Надо четко понимать, что наша интеграция на самом деле никому не нравится — ни на Западе, ни в Азии. Потому что процесс отвечает только нашим интересам и интересам наших партнеров. В долгосрочной перспективе надежная гарантия их суверенитета — только тесный союз с Россией",— говорит источник в Кремле. Именно поэтому Москва настаивает на координации политики, а также в будущем на создании единого эмиссионного центра с единой валютой, от чего Астана и Минск упорно отказываются.

Ситуация осложняется тем, что кроме Москвы, Астаны и Минска в спорах о будущем интеграции появился четвертый мощный игрок — Евразийская экономическая комиссия во главе с Виктором Христенко. Ее роль разные участники переговоров оценивают по-разному. "Это то же правительство России, только вид сбоку. Ну и пусть все три страны представлены там на паритетной основе и имеют по три министра каждая. Взгляды-то понятные и отражают интересы одной страны,— вздыхает представитель казахстанского бизнеса.— Комиссия сидит в Москве и возглавляет ее бывший министр правительства РФ".

Виктор Христенко с такой оценкой категорически не согласен. "Я уже больше года не российский чиновник, а международный. И на встречах с президентами никогда не получал никаких установок на какую-то позицию, в том числе российскую, которую должен отстаивать,— поясняет он "Власти".— Если вы посмотрите на замечания на наши решения, которые мы обсуждаем в комиссии, то с российской стороны их не меньше, а подчас и больше, чем от других партнеров".

Российские чиновники говорят, что не играют в одной команде с комиссией: "Совпадение наших позиций объясняется тем, что у нас схожее видение: нужно больше интеграции и нужно держать высокий темп". "Иногда я чувствую критические настроения в отношении интеграции в определенных группах среди бизнеса, населения и бюрократии трех стран, но не считаю это трагедией,— подтверждает Христенко.— Ожидать мгновенных результатов неправильно. Но если мы боимся конкуренции друг с другом, то куда мы вообще движемся, какой открытый рынок? ТС и ЕЭП создавались, чтобы дать экономикам шанс стать сильными не только внутри, а снаружи и осуществлять экспансию на внешние рынки. Мы сейчас находимся в той фазе интеграции, когда мы не можем останавливаться, мы обязаны двигаться".

Один из собеседников "Власти" объясняет такую позицию логикой любой наднациональной бюрократии: "Они хотят забрать себе больше полномочий у национальных правительств, поэтому им так важны темп и объем интеграции. Это нормальная история, то же самое происходит в отношениях Еврокомиссии и правительств стран ЕС". При этом, по словам источников, борьба за полномочия идет даже между людьми, еще недавно бывшими по одну сторону баррикад: например, между Минэкономразвития РФ и министром Евразийской комиссии по торговле Андреем Слепневым, который еще недавно был заместителем Эльвиры Набиуллиной в МЭРТе. "Борьба национальной и наднациональной бюрократии в процессе подготовки и принятия решений — это не абстракция, это каждодневная реальность",— признает в разговоре с "Властью" Христенко.

В некоторых вопросах комиссия стоит скорее на стороне Белоруссии и Казахстана, в частности в вопросах об интеграции ТЭК. "Трудные темы остаются, например тема нефти и газа. Но, не договорившись сейчас, например, по экспортным пошлинам и оставив вопрос на потом, мы рискуем столкнуться с проблемами, с которыми столкнулись Россия и Беларусь на рынке нефтепродуктов",— поясняет Христенко.

Все опрошенные "Властью" участники процесса говорят, что этот год может стать для судьбы всего проекта решающим: интеграция либо ускорится, либо забуксует. "Ничего страшного, если все будет развиваться чуть медленнее. От интеграции никто не отказывается, это наш общий выбор. Просто мы сможем выстроить более надежный фундамент и избежать ошибок ЕС",— говорит казахстанский чиновник. В Москве тоже не склонны драматизировать ситуацию: "Нынешние споры — обычный рабочий процесс. Вот когда в процессе создания ТС обсуждали раздел пошлин, была настоящая драка. Но ведь договорились же! И тут, несомненно, договоримся".

Однако когда разговор заходит о видении будущего, становится понятно, что подобных развилок интеграции предстоит еще много. Например, некоторые российские переговорщики убеждены, что интеграция дойдет и до унификации налоговой политики, и конкуренция национальных юрисдикций исчезнет. "Тогда уж проще быть честными и сразу сказать, что мы тут строим,— заочно парирует казахстанский переговорщик.— Называется ССКР — союз советских капиталистических республик".

"Поживем — увидим"

Что говорили лидеры России, Белоруссии и Казахстана о взаимной интеграции.

Владимир Путин:

"Наша общая цель — создание качественно нового, отвечающего современным требованиям объединения, способного не только укрепить наши страны, но и стать мощным локомотивом экономического прогресса во всей Евразии" (24 мая 2004 года на саммите ЕЭП в Ялте).

"Евразийский союз — это открытый проект. Мы приветствуем присоединение к нему других партнеров, и прежде всего стран Содружества. При этом не собираемся кого-либо торопить или подталкивать. Это должно быть суверенное решение государства, продиктованное собственными долгосрочными национальными интересами" (из статьи в газете "Известия" от 3 октября 2011 года).

"Мне очень странно слышать, что Таможенный союз — это возрождение амбиций СССР. Какая чушь" (10 декабря 2012 года на встрече с доверенными лицами в Москве).

Александр Лукашенко:

"Беларусь исходит из того, что любой союз, более того, близких братских государств (мы можем об этом так говорить) должен быть во благо, приносить большее благо народу. В том числе и наше новое образование — Таможенный союз. Поживем — увидим" (5 июля 2010 года на встрече глав государств--членов ЕрвАзЭС в Астане).

"Говоря по правде, создание ЕЭП стало для нас нелегким компромиссом. А если еще более прямо: за единое экономическое пространство Беларусь заплатила дорого. Но есть все основания быть убежденным, что этот "риск" окупится" (из статьи в газете "Известия" от 17 октября 2011 года).

"Таможенный союз, ЕЭП и будущий Евразийский экономический союз — это ряд уступок и компромиссов. И, конечно, неизбежны не только плюсы, но и определенные потери" (11 декабря 2012 года на встрече с членами Клуба главных редакторов стран СНГ, Балтии и Грузии в Ереване).

Нурсултан Назарбаев:

"Евразийский союз я изначально видел как объединение государств на основе принципов равенства, невмешательства во внутренние дела друг друга, уважения суверенитета и неприкосновенности государственных границ" (из статьи в газете "Известия" от 25 октября 2011 года).

"Европейский союз должен быть заинтересован в сотрудничестве с нами, с единым экономическим пространством или с Евразийским экономическим союзом, который мы создаем, потому что именно отсюда Европа получает энергоресурсы. Я убежден, что будущее Европы заключается в том, чтобы сотрудничать с нашим Евразийским союзом" (19 ноября 2011 года в интервью агентствам "Интерфакс" и "РИА Новости").

"Сейчас важно не кричать на всю округу "куда нас заманили?!", "нас обходят!". Начинают в целом интеграционный процесс критиковать... Мы увеличиваем продукцию, а где ее продавать? Мы же создаем вам все условия, чтобы таможенных барьеров не было, чтобы вы работали на территории России, Белоруссии. Если вы хуже работаете, чем их бизнесмены, то это ваша вина, правильно?" (10 апреля 2013 года на заседании совета предпринимателей в Астане в ответ на критику Таможенного союза).