Оглашенное вчера президентом Владимиром Путиным бюджетное послание оказалось предельно конкретным документом. В нем Кремль впервые очертил новые границы исключительной компетенции Минфина и его руководителя Антона Силуанова в правительстве Дмитрия Медведева. Минфин в послании получил защиту от части опасных для его курса инициатив Минэкономики, заплатив за это остановкой проекта создания Росфинагентства.
Президент Владимир Путин зачитал правительству список вопросов, правильные ответы на которые должны знать только в Минфине
Фото: РИА НОВОСТИ
В отличие от предыдущих бюджетных посланий, главный идеологический документ бюджетного процесса на 2014-2016 годы, бюджетное послание президента, готовился в довольно необычных условиях. Формально послание — продукт экспертного управления президента и президентского помощника по экономике, которые сводят в единое целое совпадающие и конфликтующие бюджетные инициативы Минфина (в первую очередь), Минэкономики и Центробанка. Однако в июне 2013 года все участники процесса подготовки находились в ожидании смены ролей: помощник президента Эльвира Набиуллина через две недели окончательно расстанется с кабинетом в Кремле ради кресла главы ЦБ, министр экономики Андрей Белоусов, возможно, станет ее сменщиком. При этом пока не завершившиеся президентские совещания по "майским указам" и по стимулированию экономического роста уже к концу июня могут привести к необходимости включения в бюджетную конструкцию значимых изменений (см. "Ъ" от 6, 7 и 10 июня) — и в это обсуждение включены все вице-премьеры. В этой ситуации в бюджетном послании могло появиться практически все что угодно — с дальнейшим исполнением министром финансов Антоном Силуановым вне зависимости от его желаний.
Обнародованный текст послания не содержит никаких следов этих обстоятельств. Вместо этого оно, по существу, определяет повестку дня для Минфина, исполнение которой дает ему исключительные полномочия, в которые не могут вмешиваться другие органы власти.
Де-факто это послание Антону Силуанову и об Антоне Силуанове. Прежние позиции Министерства финансов в правительстве были, по крайней мере частично, защищены личным авторитетом вице-премьера Алексея Кудрина. С 2012 года партнеры и оппоненты Минфина осторожно "проверяли", что изменилось в отношении ведомства в Кремле, и бюджетное послание 2013 года дает ответы на большинство "проверочных" вопросов — оно подтверждает исконные полномочия Минфина.
В первую очередь Владимир Путин, подписав послание, фактически отказался фиксировать в нем большинство инициатив по "стимулированию роста". Господину Белоусову, комментировавшему вчера послание, пришлось, например, отдельно комментировать преимущества для экономики России ослабевающего рубля — таким темам в послании не уделено ни слова. Мало того, правительству предложено до осени утвердить минфиновскую бюджетную стратегию до 2030 года и исправить исходя из нее долгосрочный и среднесрочный прогнозы социально-экономического развития (компетенция Минэкономики). Правительству, и в первую очередь Минфину, указано делать предложения по переносу графиков исполнения 20-триллионной госпрограммы вооружений, из-за конфликта вокруг которой покинул Белый дом господин Кудрин. Подтверждены актуальность и необходимость большей части долгосрочных проектов Минфина, обсуждавшихся с 2007 года,— от перевода внебюджетных фондов на полноценное казначейское обслуживание с 2014 года до реформы бюджетной сети и реформы системы субсидий.
Инициативы Минэкономики по квазигосударственным инвестициям в экономику при этом оставлены на обсуждение, но с традиционными и даже ужесточенными оговорками, которые всегда делались Минфином. Впрочем, именно в этой сфере команда Антона Силуанова потерпела наиболее чувствительное поражение — платой за твердую почву стала фактическая ликвидация проекта Росфинагентства. "Для управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ) предлагалось создать Российское финансовое агентство. Однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем. Необходимо рассмотреть альтернативные механизмы повышения эффективности управления средствами указанных фондов",— указано в послании.
Компромисс, предписанный Минфину, опасен. Росфинагентство было идеей Минфина, ЦБ и их союзников, призванной защитить средства ФНБ и Резервного фонда от софинансирования инфраструктурных проектов окологосударственных и частных компаний. Идея "тратить суверенные фонды и золотовалютные резервы внутри страны" поднималась на щит лобби крупного бизнеса с середины 2000-х, и во многом задачей Росфинагентства была защита средств, сейчас находящихся под управлением ЦБ, от вложений в де-факто частных интересах — от "инфраструктурных облигаций" до "бюджетов развития". Констатировав, что проект Росфинагентства похоронен, Владимир Путин дал понять: Минфин и ЦБ не будут иметь, как сейчас, безусловного права вето на проекты расходования резервов и средств пенсионных накоплений внутри России. Это цена, которую Минфину придется заплатить за подтверждение особых позиций в структуре власти.
Господин Силуанов вчера же прокомментировал послание на брифинге в Минфине, подтвердив, что правила игры его устраивают. "Планировалось использовать Росфинагентство для более эффективного размещения средств ФНБ в более высокодоходные активы. Но после того как были поставлены установки на поддержание более высоких темпов экономического роста, поменялись приоритеты — сегодня речь идет о размещении части средств ФНБ в инфраструктурные проекты на возвратной основе",— констатировал он. По его словам, "четверть ФНБ уже размещена на возвратной основе через ВЭБ в антикризисный пакет", еще от 15% до 25% средств ФНБ будут вложены в инфраструктурные проекты. Управление оставшейся частью средств предлагается Минфином оставить в ЦБ, возможно, изменив для банка инвестдекларацию, предусмотрев для ресурсов ФНБ более широкий диапазон активов, чем для остальных резервов. Детали еще не обсуждались в правительстве, в реальных деньгах на 2014 год речь идет пока о 100 млрд руб. резервов. Всего же 25% ФНБ, о которых идет спор, оценены Антоном Силуановым в 400 млрд руб., размещение этих денег в России может происходить в 2014-2016 годах, то есть они будут учитываться в бюджетных проектировках (и, вероятно, будут альтернативны средствам от приватизации).
Господин Силуанов сразу же подтвердил готовность Минфина следовать старым неизменным курсом во всех вопросах. Так, по его словам, ресурсную базу регионов предлагается увеличить за счет изменения пропорций распределения налога на доходы физлиц (НДФЛ) между субъектами федерации и местными бюджетами с сегодняшних 60% к 40% на 70% к 30%. "С федерального уровня передавать уже нечего",— пояснил министр, подтвердив курс на ограничение финансовой самостоятельности муниципалитетов. Ведомство готово продолжать борьбу за деньги ФНБ. По словам министра, рассматривается сокращение бюджетного трансферта Пенсионному фонду с замещением их средствами ФНБ — эта уловка вполне в стиле Минфина. Сама же пенсионная формула, непринятие которой в бюджетном послании рассматривается как крупная проблема правительства, по словам Антона Силуанова, будет подготовлена и внесена в правительство в течение недели.