Решение президента объединить две высшие судебные инстанции — Верховный и Высший арбитражный суд — в один миг сплотило все профессиональное сообщество. Ни чиновники, ни юристы, ни судьи не понимают, как именно это будет происходить и к чему может привести.
17-й Петербургский международный экономический форум неожиданно оказался судьбоносным для российской судебной системы
Фото: Дмитрий Азаров, Коммерсантъ / купить фото
"Предлагаю объединить Верховный суд РФ и Высший арбитражный суд, для чего будет необходимо внести поправки в Конституцию России",— сказал Владимир Путин, выступая на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума. Место для объявления инициативы выбрано очень символично: Санкт-Петербургу предстоит стать не только северной, но и судебной столицей России. В 2008 году сюда уже переехал Конституционный суд. По проторенной дороге должны отправиться ВС и ВАС, теперь уже "в одном флаконе".
Реакция на большую судебную новость была ожидаемой: и публичные эксперты, и непубличные чиновники уже неделю обсуждают, что пост председателя суда может занять нынешний премьер, бывший президент Дмитрий Медведев. "Власть" попыталась разобраться, зачем понадобилось создание единого суда, и что это будет значить для судебной системы.
"Как говорил Хемингуэй, шедевр — это книга, о которой все слышали, но никто не читал",— ехидно прокомментировал возможное содержание будущих законопроектов собеседник "Власти" в думском руководстве. Сам он узнал о предстоящей ему законопроектной работе практически из телевизора — после выступления Владимира Путина. Никто из руководителей профильных думских комитетов тоже не был предупрежден. "Настораживает, что это решение принято без широкого обсуждения с юридической общественностью. Не надо с ним торопиться. Объединение судов требует внесения изменений в Конституцию. Такое решение не может приниматься в спешке, а поручено подготовить его уже к осени",— полагает бывший министр финансов, глава Комитета гражданских инициатив Алексей Кудрин.
Разговоры если и были, то достаточно кулуарные, во всяком случае, сразу несколько собеседников "Власти" в обоих судах отметили, что никакой предметной дискуссии по этому поводу не велось. "Официальной дискуссии вообще не было. Были разговоры между судьями, как в советские времена на кухне",— заявляет судья Верховного суда в отставке Владимир Радченко.
А прямо накануне предложения Путина председатель ВАС Антон Иванов в интервью газете "Коммерсантъ" рассказал о нецелесообразности создания единого высшего судебного органа. Впрочем, пресс-секретарь президента Дмитрий Песков уверяет, что консультации велись в предварительном порядке и оба председателя судов были осведомлены о предстоящем слиянии.
Профессиональное сообщество новость явно застигла врасплох. Большинство экспертов говорят о недопустимости объединения судов общей юрисдикции и арбитражных судов. На уточняющий вопрос, что президент вроде бы и не говорил об объединении судов всех инстанций, переспрашивали: "А вы понимаете, как будет?"
Слухи о возможном объединении двух высших судебных инстанций особенно активно ходили осенью 2012 года, накануне Всероссийского съезда судей. Туда приезжал Путин, и многие ждали, что он объявит об объединении судов, но в итоге эта тема даже не обсуждалась официально.
Два месяца назад полномочный представитель правительства в судах экс-адвокат и активист партии "Гражданская платформа" Михаил Барщевский представил свой доклад о реформе судебной системы, в котором как раз и предложил создание единого высшего судебного органа, в который бы вошли все три суда. "У меня эта идея возникла еще в 2002 году. Но я никогда и ни от кого не слышал поддержки этой идеи, в судейском обществе точно",— рассказывает теперь "Власти" Барщевский.
Возглавляемый Вячеславом Лебедевым Верховный суд, по мнению экспертов, уступает Высшему арбитражному суду по множеству параметров
Фото: Дмитрий Лекай, Коммерсантъ
Последним публичным высказыванием на эту тему стало как раз интервью Иванова. "Влияние такого суперсуда на судебную практику в регионах резко снизится. ВАС сейчас пересматривает до 5% поступающих жалоб, ВС — 0,1%. То есть фактически практика судов общей юрисдикции формируется областными судами, а у нас — Высшим арбитражным судом. Никакие вопросы внутри судебной системы не должны решаться без мнения высшего суда. Если еще учесть количество дел, инстанций и существующую систему оплаты труда судов общей юрисдикции, единый высший суд вряд ли будет эффективным",— заявил председатель ВАС.
Можно предположить, что глава ВАС использовал последнюю возможность выступить против этого шага, но в том же интервью он, комментируя противостояние с ВС по поводу создания административных судов, говорит: "Если и создавать административные суды, то как самостоятельную ветвь судебной власти во главе с Высшим административным судом, обладающим теми же правами, какими наделены остальные высшие суды".
Рассматривать законопроект Путин попросил уже в осеннюю сессию, так что времени на дискуссии остается не много.
Юридически Путин поставил перед законодателями задачу непростую, но выполнимую. Прежде всего парламентариям вновь предстоит менять Конституцию.
В российскую Конституцию, принятую в 1993 году, пятнадцать лет вносились лишь технические поправки — при слиянии субъектов федерации или изменении их названия. По содержанию Конституция менялась один раз, в 2008 году, когда были увеличены президентские и думские сроки, а также введена обязанность премьера ежегодно отчитываться перед Госдумой.
Возможность внесения поправок предусмотрена самой Конституцией. Причем существуют разные способы внесения поправок в зависимости от степени их судьбоносности. В статье 136 сказано, что поправки в главу о судебной власти принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, то есть они должны быть одобрены двумя третями голосов депутатов и тремя четвертями голосов сенаторов, и вступают в силу после их одобрения заксобраниями не менее чем двух третей субъектов федерации. Этот порядок несколько сложнее принятия обычных законов, но ничего сверхъестественно сложного в нем нет, как уже показала практика мгновенного и единодушного изменения Конституции пять лет назад.
Председатель Высшего арбитражного суда России Антон Иванов еще недавно заявлял о нецелесообразности создания единого высшего судебного органа
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
Для реализации нынешней инициативы президента предстоит внести поправки в четыре статьи Конституции — со 125-й по 128-ю. Кроме того, предстоит изменить федеральные конституционные законы о судебной системе, о судах общей юрисдикции, об арбитражных судах.
По словам Путина, соответствующий законопроект будет внесен в ближайшее время. Впрочем, и в государственно-правовом управлении, и в управлении по внутренней политике администрации президента не смогли назвать точные сроки. "Существует два варианта: законопроект будет внесен до каникул или после,— заявил Песков.— Учитывая объем работы, вопрос в том, успеют ли закон написать до каникул". На изменение подзаконных актов может уйти очень много времени: предстоит правка Арбитражного процессуального кодекса, Гражданского процессуального кодекса, переработка рассматриваемого думой проекта кодекса административного судопроизводства. И даже этими правками предстоящая законодательная работа с созданием мегасуда не ограничивается.
С аргументацией срочной необходимости объединения ВС и ВАС возникли проблемы: ни сам Путин, ни комментаторы так и не объяснили причину такого решения. "Речь идет об оптимизации и совершенствовании судебной системы",— объяснил "Власти" Песков.
Сама по себе идея объединения только высших судебных инстанций резкого отторжения у экспертов не вызывает. Главный аргумент за — единообразие толкования норм закона. "Сейчас складывается различная правоприменительная практика по одним и тем же вопросам, например по вопросам оспаривания договора поручительства, по спорам, связанным с кредитованием граждан и юридических лиц и др. Более того, даже вопросы уплаты госпошлин в разных судах регулируются по-разному. Например, госпошлина по иску о признании права собственности на квартиру в гражданском процессе рассчитывается исходя из цены иска (имеющего имущественный характер) и может составлять довольно значительную сумму, тогда как в арбитражном процессе по аналогичному спору госпошлина составляет всего 4 тыс. руб., независимо от цены иска, поскольку для системы арбитражных судов такой иск имеет неимущественный характер",— приводит примеры Олег Бабин, ведущий юрист отдела судебно-арбитражной практики адвокатского бюро "Плешаков, Ушкалов и партнеры".
Впрочем, ради единообразного толкования сливаться судам совсем необязательно. "На мой взгляд, единственный способ провести процедуру объединения судов с наименьшими потерями — создание "общего судебного присутствия" (эту идею поддерживал Антон Иванов.— "Власть"), целью которого на первое время станет унификация разъяснений, данных ВС и ВАС за весь период их существования. Лишь после того, как эта процедура будет проведена, вновь созданный суд сможет получить функции высших судов и непосредственно приступить к работе",— говорит Никита Кондрашов, ведущий юрист адвокатского бюро "Юрлов и партнеры".
Еще один аргумент сторонников — отказ от конкуренции внутри судебной системы. "Безусловно, сложившаяся в большей степени искусственно ситуация, при которой во главе единой судебной системы в России стояли два формально независимых высших судебных органа, должна быть изменена. Идея создания единого высшего судебного органа воспринимается скорее как разумная попытка преодолеть доставшуюся нам по наследству систему, которая, конечно же, работала, но в основе которой было заложено принципиальное противоречие",— считает старший юрист компании Ernst & Young Денис Шаклеин. Тот же Барщевский в своем докладе писал, что "конфликт между Верховным и Высшим арбитражным судами можно считать непрекращающимся, с периодами обострений, вплоть до "выплесков" в публичное пространство". Примеры конфликтов он приводить не стал, но причинами назвал пересекающуюся компетенцию и неравное представительство всех трех судов в высших органах судейской власти (Съезд судей, Высшая квалификационная комиссия).
Технически объединить суды не так сложно. В настоящее время такая конструкция существует. Военные суды существуют независимо, но высший орган — Военная коллегия — входит в состав Верховного суда наряду с коллегиями по уголовным и гражданским делам. Теперь за счет присоединения ВАС к ним может добавиться четвертая — по хозяйственным спорам. "Большой необходимости в объединении я не вижу. То, что нормально работает, на мой взгляд, шевелить не надо",— говорит Владимир Радченко.
Санкт-Петербург вскоре станет не только северной, но и судебной столицей России
Фото: Александр Коряков, Коммерсантъ
"На самом деле процесс объединения высших судебных систем уже идет,— считает лоббист объединения с десятилетним стажем Барщевский.— Дисциплинарное присутствие у нас одно на два суда. Несколько было совместных постановлений пленумов ВС и ВАС. Высшая квалификационная коллегия одна на оба суда. Высшие органы судейского сообщества из судей всех судов".
"Если в настоящее время и существует какая-либо необходимость объединения двух высших судов, то она лежит скорее в политической, нежели в правовой плоскости,— полагает руководитель арбитражной практики юридической фирмы VEGAS LEX Кирилл Труханов.— Противоречия в подходах высших судебных инстанций (которые были неизбежны в силу существования двух систем судов) сглаживались путем принятия совместных постановлений пленумов ВАС и ВС, в связи с чем практической необходимости в объединении судов никогда не возникало".
Соединительная идея идет вразрез с предыдущими попытками реформирования судов. "На мой взгляд, идея объединения двух высших судебных органов нашей страны неожиданна и меняет вектор развития судебной реформы. Единый орган судебной власти, объединяющий все виды судопроизводства, к примеру Верховный суд США, типичен скорее для стран англосаксонской правовой системы. Хотя и в ней существуют специализированные органы, рассматривающие экономические споры по упрощенной процедуре. Развитие модели организации судебной власти России шло по континентальной модели, предусматривающей специализацию деятельности судебных органов: конституционные суды, суды общей юрисдикции, административные суды, ювенальные суды и т. п. При этом система управления судами носит децентрализованный характер, поскольку единый орган управления отсутствует, высшие судебные инстанции независимы друг от друга, они контролируют законность деятельности нижестоящих судов",— объясняет заведующая кафедрой правового обеспечения государственной и муниципальной службы Международного института государственной службы и управления РАНХиГС Елена Киреева.
Многие эксперты опасаются, что общий уровень работы с документами и скорость рассмотрения дел в результате слияния только упадут. "ВАС — очень прогрессивный суд по сравнению с ВС РФ и даже с некоторыми зарубежными судами: стараниями его председателя и персонала за последние десять лет было сделано очень много в области информатизации делопроизводства, прозрачности правосудия и обобщения правоприменительной практики, что очень ценится в юридическом сообществе. ВС, к сожалению, пока уступает ВАС по всем обозначенным параметрам",— говорит Кондрашов. Переход к "средней температуре по больнице", по его словам, понизит качество судопроизводства.
Попытка влить все арбитражные суды в вертикаль судов общей юрисдикции может привести к сбоям и отразиться на инвестиционном климате, предупреждает близкий к правительству источник "Власти". Если же объединяться будут только верховные инстанции, а все суды общей юрисдикции и арбитражные продолжат существовать независимо друг от друга, проблем не будет, полагают эксперты.
Тысячелетие судебных реформ в России
В IX-XII веках главным судьей на Руси был великий князь Киевский, решавший дела либо единолично, либо вместе с советом дружины или городским вечем. Создание в XV веке Московского государства привело к появлению централизованной судебной системы. В Судебнике Ивана III 1497 года было перечислено четыре вида судов: великого князя, боярский, наместничий и святительский. При Иване IV из-под юрисдикции боярского суда под юрисдикцию царского суда выводились боярские дети. В 1550 году был принят Судебник, ликвидировавший судебные привилегии удельных князей.
Первый этап судебной реформы Петра I на рубеже XVII-XVIII веков усилил роль царя как верховного судьи. Созданный в 1711 году Сенат стал высшим судебным органом после царя, с 1718 года — высшей апелляционной инстанцией. В ходе реформы 1717-1718 годов страна была разделена на судебные округа, в которых учреждались надворные суды. Им подчинялись нижние суды (коллегиальные и единоличные), замененные в 1722 году провинциальными. Также была создана система военных судов.
В результате реформы 1775 года Екатерины II высшими судебными органами в губерниях стали палаты уголовных и гражданских дел, члены которых назначались правительством. Для каждого сословия был создан свой суд: для дворян — верхний и нижний земские суды, для горожан — губернский и городовой магистраты, для государственных крестьян — верхняя и нижняя расправы. Состав нижней расправы назначался губернатором, остальные суды были выборными. Духовные лица судились архиереями и консисториями.
В 1802 году Александром I было учреждено Министерство юстиции, которому вверялось управление судебным ведомством. Сенату отводилась роль высшего суда в империи. В 1810 году был учрежден Госсовет — дополнительная судебная инстанция, его департамент гражданских и духовных дел служил апелляционной инстанцией. Реформа Александра II в 1864 году создала в системе местных судов институт мировых судей, которые рассматривали большинство дел, подсудных ранее сословным судам, на основе принципа равноправия сторон. Также был введен институт присяжных заседателей. Сформировалось два уровня системы: местные и общие суды. В последние входили окружные суды, судебные палаты, занимающиеся государственными и политическими делами, и Сенат.
После Октябрьской революции 1917 года и упразднения прежней системы были созданы народные суды и революционные трибуналы. В ноябре 1923 года президиум ЦИКа утвердил положение о Верховном суде СССР. В октябре 1924 года была установлена система, состоявшая из Верховного суда, народных (в пределах уезда и городского района) и губернских (позже — областных) судов. Закон 1938 года определил двухуровневую систему, состоящую из судов СССР и судов республик.
После распада СССР и проведения реформ была создана новая судебная система. С 1992 года действуют арбитражные суды, с 1994-го — Конституционный суд. По закону "О судебной системе РФ" в стране функционируют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые суды субъектов (их институт восстановлен в 1998 году). С 2010-го во всех регионах действуют суды присяжных.
Высшие суды в России
Верховный суд (ВС) Российской Федерации ведет свою историю от Верховного суда РСФСР, созданного в январе 1923 года. Основой формирования и функционирования современного суда стала Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года. Его деятельность также регулируется конституционными законами "О судебной системе РФ", "О судах общей юрисдикции в РФ" и рядом других. ВС является высшим судебным органом по гражданским, уголовным и административным делам. Он осуществляет надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, в том числе военных, а также консультирует их по правовым вопросам. В пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой, апелляционной, кассационной, надзорной инстанций, по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. Суд имеет право законодательной инициативы. Кроме того, согласно Конституции, выносит заключение в случае обвинения президента в госизмене или других преступлениях. В состав суда входит пленум, президиум, апелляционная коллегия, судебные коллегии по административным, гражданским и уголовным делам, военная коллегия. Все 125 судей суда, в том числе его председатель, назначаются Советом федерации по представлению президента. С июля 1989 года должность председателя ВС занимает Вячеслав Лебедев. Расходы бюджета на работу суда в 2013 году — 2,9 млрд руб., из них фонд оплаты труда — 926,5 млн руб.
Высший арбитражный суд (ВАС) действует в России с 1992 года. Его деятельность регулируется Конституцией, федеральным конституционным законом 1995 года "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и рядом других актов. ВАС является высшей инстанцией по разрешению экономических споров. Осуществляет надзор за деятельностью 82 арбитражных судов субъектов федерации, 20 арбитражных апелляционных судов, 10 окружных федеральных арбитражных судов, а также суда по интеллектуальным правам, созданного в 2013 году. Рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Также дает разъяснения по вопросам судебной практики. Обладает правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения. ВАС состоит из пленума, президиума и двух коллегий — по гражданским и административным спорам. Штатная численность — 90 судей, фактически работает 56. Председатель и судьи назначаются Советом федерации по представлению президента. С января 2005 года суд возглавляет Антон Иванов. В федеральном бюджете на функционирование ВАС в 2013 году выделено 24,7 млрд руб, из них фонд оплаты труда — 370,4 млн руб.
Экономическое правосудие за рубежом
Экономические споры в странах мира либо разрешаются судами общей юрисдикции, либо для их рассмотрения создаются специализированные суды.
В США и Великобритании применяется первый вариант. Эксперты называют одним из факторов передачи экономических споров судам общей юрисдикции особенности состязательного судопроизводства, в котором задача анализа всех деталей спора лежит на представителях сторон, а суд только выносит решение. При этом от судьи не требуется специализация в определенной области права. Примечательно, что в США рассмотрение ряда экономических споров проходит с участием присяжных. Кроме того, в Соединенных Штатах есть специализированные налоговые суды.
Во многих странах Европы для решения экономических споров создаются специализированные суды или же специальные подразделения в структуре судов общей юрисдикции. Во Франции высшая инстанция для судов общей юрисдикции — кассационный суд, имеющий отдельную палату по торговым и финансовым делам. В некоторых апелляционных судах также имеются палаты по торговым делам. На уровне первой инстанции наряду с судами общей юрисдикции экономические дела рассматривают специальные торговые трибуналы, в которых в качестве судей выступают лица, занимающиеся коммерческой деятельностью. В Германии действует система финансовых судов, занимающаяся рассмотрением налоговых и таможенных дел. Она состоит из финансовых судов земель и Федерального финансового суда. В ряде судов общей юрисдикции создаются торговые палаты, состоящие из профессионального суда и двух коммерсантов. В отдельных землях также есть специализированные суды по спорам, связанным с сельским хозяйством, судоходством и т. д. В столице Австрии действует единственный на всю страну Торговый суд, в котором рассматриваются споры торгового характера, в том числе связанные с банкротством. В Бельгии коммерческие трибуналы действуют в качестве судов первой инстанции. В Испании создана отдельная система хозяйственно-административных трибуналов. Ее возглавляет Центральный хозяйственно-административный трибунал, который по первой инстанции рассматривает финансовые споры на крупные суммы и жалобы на постановления Министерства экономики, а также пересматривает дела нижестоящих трибуналов.
В Китае наряду с местными народными судами рассмотрением ряда экономических споров занимаются специализированные суды: суд железнодорожного транспорта, суд лесного хозяйства, суд нефтяной отрасли и другие. В странах СНГ в плане разрешения экономических споров применяются модели, близкие к российской. К примеру, на Украине существует независимая система арбитражных судов, которую возглавляет Высший арбитражный суд Украины.