Конец налогового равенства

Правительство готово пожертвовать самой успешной реформой 2000-х — отказаться от плоской 13-процентной шкалы подоходного налога. Чего в этом больше — популизма, желания заткнуть дыру в бюджете или иллюзий, что Россия стала развитой страной, станет ясно, как только дискуссия перейдет в практическую плоскость.

АЛЕКСАНДР ЗОТИН

Плоская шкала налогообложения введена не на века, заявил Владимир Путин. Первый вице-премьер Игорь Шувалов на ПМЭФ конкретизировал, что отменить 13-процентную налоговую шкалу было бы целесообразно с 2018 года, "когда закончится этот политический цикл". Срок, по его словам, обусловлен "обещанием, что в пределах этого политического цикла налоговая система должна быть стабильна". К тому же к 2018 году "общество будет в совершенно другом состоянии, и ту роль, которую плоская шкала играла... наверное, эта функция будет уже исчерпана".

Впрочем, события могут развиваться и быстрее, если внешняя конъюнктура обострит экономическую ситуацию. Налоговые поступления падают уже сегодня — при высоких ценах на нефть и все еще сохраняющемся росте ВВП. Может статься, что казна будет нуждаться в дополнительных доходах и раньше 2018 года.

Наследие прошлого

Плоская шкала НДФЛ — довольно редкий зверь в мировом налоговом зоопарке. Из более или менее развитых государств (состоящих в ОЭСР или ведущих переговоры о вступлении туда) она действует только в Венгрии и в странах Прибалтики. Словакия также имела плоскую шкалу, однако ввела прогрессивный налог с 2013 года. Остальные — небогатые страны Восточной Европы и бывшие советские республики, а также некоторые небольшие представители третьего мира и офшоры.

Почему налоговая уравниловка прижилась в бывшем советском блоке, понятно, причина — неработоспособная система налогового администрирования и масштабная теневая экономика. Унификация ставки должна была повысить общий сбор налогов с физлиц. Более того, уравниловка выводила из тени финансовые потоки, которые формировались "конвертами" и прочими методами ухода от налогов: заплати 13% — и живи спокойно.

С Россией так и произошло — налоговая дисциплина укрепилась. В 2001 году была введена плоская шкала НДФЛ: 13% вместо прогрессивной 12-30%. В первый же год реальные доходы (за вычетом инфляции) бюджета от НДФЛ выросли на 26%, на следующий год — еще на 25%, на третий — на 15%. МВФ ссылается на Россию как на самый удачный пример перехода к плоской шкале.

Однако был ли обеспечен этот успех введением плоской шкалы, или его причины кроются в других аспектах реформы? В исследовании МВФ "The "Flat Tax(es)": Principles and Evidence" отмечается, что, например, в странах Прибалтики, принявших плоскую шкалу еще в середине 1990-х, успех имел место, но все же не столь яркий, как в России. Все дело в особенностях реформы. В Прибалтике плоская шкала оказалась близка к верхним значениям прогрессивной шкалы (в Эстонии 26% вместо 16-33%, в Латвии 25% вместо 10% и 25%, в Литве 33% вместо 18-33%). То есть граждане с высокими доходами от реформы мало что приобретали, а люди со средними и низкими доходами теряли.

В России, где новая плоская шкала оказалась близка к нижней точке прогрессивной, наоборот, от реформы выиграли практически все слои населения, особенно высокодоходные группы, которым стало интереснее заплатить относительно небольшой налог, чем иметь дело с конвертами. Все как по учебникам. И в соответствии с "кривой Лаффера", которая показывает, что при сокращении ставок база налогообложения в конечном счете увеличивается и налоговые поступления тоже. Высокие же налоги сокращают базу и доходы бюджета.

Однако не стоит забывать, что начало 2000-х для России — это период быстрого восстановления после кризиса. Хороший внешний и внутренний фон тоже сыграл свою роль. Успех во многом определился тем, что реформа была проведена в условиях экономического подъема, когда росли цены на нефть и экспортные доходы в экономике. И, соответственно, резким ростом реальных доходов населения.

Российские достижения другим странам в полной мере повторить не удалось. Так, Словакия, Грузия, Украина и Румыния, которые ввели плоскую шкалу в 2004-м и 2005-м, фиксировали падение сборов от НДФЛ после реформы (хотя в некоторых случаях выросли другие налоговые сборы, так что и провала тоже нет).

Хороша или плоха плоская ставка для экономики — однозначного ответа нет, экономисты продолжают спорить. Отсюда и простор для правительственной дискуссии. Плоская ставка не позволяет перераспределять доходы на уровне государства с целью сгладить неравенство, но стимулирует их рост, а также занятость, подталкивает к выходу из тени. Ее альтернатива — прогрессивная, круто забирающая вверх — снижает мотивацию к труду у высокодоходных групп населения. Одни страны отказываются от плоской шкалы (Словакия, Чехия, Исландия), другие задумываются о ее введении (Польша, Хорватия, Австралия и Греция). Но все же российский опыт — подтверждение позитивного эффекта плоской шкалы.

Эффектный жест

Если реформа признана удачной, зачем от нее отказываться? Руководитель экономической экспертной группы Евсей Гурвич считает, что это шаг не столько экономический, сколько политический: "На мой взгляд, возвращение к прогрессивной шкале важно в первую очередь как жест, показывающий поворот к социальной справедливости. Плоская шкала была задумана как средство против уклонения от налогов (считалось, что налоги не платятся из-за непосильных ставок), но постепенно превратилась в символ демонстративного отказа от борьбы с неравенством. По мере роста неравенства сохранять такой символ все труднее, поэтому с политической точки зрения имеет смысл восстановить прогрессивную шкалу".

Неравенство в России действительно очень заметное и продолжает усиливаться. Коэффициент Джини, отражающий неравенство в доходах, вырос с 0,26 в 1991 году до 0,39 в 2001-м и до 0,42 в 2012-м. Получилось меньше, чем в Латинской Америке, но много больше, чем в Европе. Так что логика в таком политическом жесте имеется. Тем более что, как отмечается в исследовании ОЭСР "Taxing Wages-2013", за период с 2000 по 2012 год в группе развитых стран 17 увеличили степень прогрессивности налогов на доходы физлиц, а снизили только 12 стран. В целом виден тренд, когда разрыв между максимальными и минимальными ставками в системах с прогрессивным налогообложением увеличивается.

Странам с эффективным налоговым администрированием МВФ советует иметь прогрессивную шкалу, уменьшающую перекос в доходах. К примеру, фонд еще в прошлом году рекомендовал Венгрии упразднить плоскую шкалу — слишком уж развитая страна. В этом контексте отказ России от плоской шкалы выглядел бы проявлением социальной справедливости и служил бы доказательством эффективности налогового администрирования. Да и дополнительные доходы для казны не лишние.

На сколько и когда?

Конкретные параметры предстоящей реформы пока не ясны. Почти синхронно с Игорем Шуваловым министр финансов Антон Силуанов заявил, что российское правительство здесь не торопится. Он напомнил, что в "Основных направлениях налоговой политики до 2016 года" изменение шкалы НДФЛ не предусмотрено. "Никто не исключает, что это когда-либо произойдет, но будет ли это 2018 год, 2020-й, 2025-й...",— добавил министр. Против изменения плоской шкалы ранее неоднократно высказывался и экс-министр финансов Алексей Кудрин. Глава ФНС Михаил Мишустин также считает, что плоскую шкалу надо сохранить: "Плоская шкала НДФЛ — это то, что нам обеспечивает в том числе конкурентное преимущество нашей налоговой системы перед налоговыми системами других стран. Надо ли платить больше богатым? Да, надо. Через налог на недвижимость этого можно добиваться".

Несмотря на многочисленную оппозицию, обсуждение деталей будущей реформы в экспертной среде уже идет. "Я думаю, что нереально (да и неправильно) сразу перейти от плоской шкалы в 13% к высоким максимальным ставкам,— считает Евсей Гурвич.— Полагаю, что речь может идти, например, о повышении до 20-25% ставки на доход, превышающий две средние зарплаты, или о чем-то подобном". Две средние зарплаты — это чуть больше 600 тыс. руб. в год, что очень близко к порогу отсечения социального налога (568 тыс. руб. в 2013 году), так что порог высокого дохода в среднем по стране понятен. На него, вероятно, и будут ориентироваться. В этом случае дополнительные доходы бюджета, по расчетам Гурвича, не превысят 0,5% ВВП, или около 300 млрд руб. Для сравнения: дефицит консолидированного бюджета регионов — 50 млрд руб., к 2015-му, по оценке Минэкономики, он может вырасти до 300 млрд руб.

Евсей Гурвич не считает очень серьезной опасность ухода в тень доходов при умеренном повышении ставки. В свою очередь, директор департамента налогового и финансового консультирования International Tax Associates Рустам Вахитов отмечает, что введение прогрессивной ставки соответствует стандартам развитых стран, однако, по его мнению, сбрасывать со счетов риск роста уклонения от налога нельзя: "В случае повышения для условного среднего класса верхней планки налога до 25-30% увод доходов и налогов в тень, возможно, будет существенным. При еще более высоких ставках в тень могут уйти до половины налогоплательщиков".

13-процентный НДФЛ играл в России и еще одну роль — был чем-то вроде постоянно действующей налоговой амнистии. В этом смысле слова Игоря Шувалова можно трактовать и как предупреждение в духе игры в прятки: "кто не спрятался — я не виноват".