Правительство собирается латать бюджетные дыры за счет медицины и образования. И одновременно увеличивает траты на оборону, инфраструктурные и спортивные проекты. Экономическая отдача от таких мер сомнительна.
Антон Силуанов столкнулся с большой нехваткой рублей в бюджете
Фото: Станислав Красильников/Фото ИТАР-ТАСС
В начале июля министр финансов РФ Антон Силуанов заявил, что с бюджетом у России проблемы. Уже в 2013 году казна рискует недополучить до 1 трлн руб. (1,6% ВВП). "У нас пока нет и оптимизма по поводу исполнения бюджета в текущем году. По оценке ФНС и ФТС, недопоступление доходов может составить в этом году — я скажу цифру страшную — до триллиона рублей. Потому что есть вопросы по поступлениям НДС, налога на прибыль, а также по поступлению источников от приватизации",— заявил министр на заседании правительства во время обсуждения основных направлений бюджетной политики страны до 2016 года. Темпы разрастания бюджетной дыры впечатляют: еще в марте Силуанов оценивал ее объем в полтриллиона (0,8% ВВП).
Первый заместитель министра финансов Татьяна Нестеренко в интервью агентству "Прайм" сказала, что недопоступление налоговых доходов в текущем году оценивается на уровне 400 млрд руб. Во многом это нехватка ненефтегазовых доходов из-за возмещения НДС госкомпаниям по завершенным "стройкам века" в Сочи и во Владивостоке. Примерно на столько же снижен прогноз финансирования от приватизации. Дело в том, что приватизация сейчас проходит в основном за счет допэмиссии, а не продажи принадлежащих государству активов, и деньги остаются в самих компаниях, а бюджет ничего не получает.
Закрывать дыру Минфин собирается за счет нефтегазовых доходов, а значит, Резервный фонд, в который предполагалось передавать избыточные доходы от углеводородов, пополняться не будет. Более того, по словам Нестеренко, Минфин может запросить разрешение парламента на использование 300 млрд руб. из Резервного фонда на замещение выпадающих доходов.
Трехлетка экономии
Дефицит, впрочем, распространяется не только на текущий год. В одобренном правительством проекте основных направлений бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов он тоже присутствует. В 2014-м дефицит составит 0,4% ВВП, в 2015-м и 2016-м — по 0,6% ВВП. Осенью доработанный проект будет представлен на суд парламентариев.
Разумеется, все цифры на будущую трехлетку очень условные. Проект бюджета рассчитан на основе так называемого инновационного сценария макропрогноза, подготовленного Минэкономики. А он, к примеру, предусматривает темпы роста ВВП 3,7% в год, именно исходя из этих показателей были подсчитаны доходы. Россия же в 2013 году, судя по всему, вошла в период экономической стагнации: за пять месяцев рост ВВП в годовом исчислении составил всего 1,8%. При более низких, чем расчетные, темпах роста ВВП прогнозируемый дефицит может увеличиться в несколько раз.
Минфин, напуганный такой перспективой, предлагает в проекте на новую бюджетную трехлетку экономию средств в размере около 3 трлн руб. Главное — сокращение перечислений во внебюджетные фонды, в первую очередь в Пенсионный. За три года экономия по всем фондам даст почти 2 трлн руб. Это эффект стартовавшей пенсионной реформы. Если гражданин 1967 года рождения и моложе не переведет накопления в НПФ до конца 2013 года, то в накопительную часть пенсии пойдет лишь 2%, остальные 4% заработка будут направлены на выплаты пенсионерам. Это позволит снизить нагрузку на бюджет.
Впрочем, прямой вины Минфина в попытке сбросить с плеч пенсионные проблемы нет. Все дело в отсутствии реальной реформы, повышающей возраст выхода на пенсию. Без этого, учитывая демографию, армия пенсионеров скоро станет столь многочисленна, что ее все равно будет трудно прокормить без урезания выплат.
Далее — сокращение расходов на госзакупки на 5% (кроме обороны и судебной системы), это даст бюджету 360 млрд руб. за три года. Еще одна болезненная мера — перевод финансирования медучреждений на средства обязательного медицинского страхования. Расходы сократятся на 35% в 2014 году и по 50% — в 2015-м и 2016-м, доля федерального бюджета в общих тратах на здравоохранение упадет с 15,7% в 2013 году до 9,7% в 2016-м, а доля расходов фондов ОМС вырастет с 42,7% до 50,2%. Образование тоже придется резать: бюджет на него в 2013 году составит 681,5 млрд руб., а в 2016-м — 600,6 млрд.
Танки, футбол и железная дорога
Оборона — священная корова бюджета. В 2013 году на нее запланировано 2,098 трлн руб. (15,7% общих расходов), к 2016-му предполагается рост на 63%, до 3,418 трлн руб. (22%). Национальная безопасность и правоохранительная деятельность — рост на 9% (в 2013 году — 2,048 трлн руб., в 2016-м — 2,196 трлн руб.). Впрочем, перенос расходов по госпрограмме вооружений до 2020 года с 2014-2016 на 2017-2018 годы все же вероятен, он обсуждается в правительстве. В этом случае можно ожидать в 2014-2016 годах сокращения бюджетных средств на гособоронзаказ на 5%, или на 250 млрд руб. Однако общий рост расходов на оборону от этого не пострадает: до 2020 года запланированы траты в колоссальном объеме 20 трлн руб. (33% ВВП). Дополнительных вложений потребуют строительство высокоскоростной магистрали Москва--Казань (363 млрд руб., общая стоимость — около 1 трлн руб.) и футбол: чемпионат мира-2018 обойдется федеральному бюджету в 80,6 млрд руб. в 2014-2016 годах (всего до 2018 года из всех источников финансирования уйдет 0,6 трлн руб.).
В общем, суть бюджетных планов проста. Финансирование пенсий, медицины и образования предполагается не блестящее, зато будут танки, футбол и железная дорога Москва--Казань (которая окупится, по расчетам экономиста Владислава Иноземцева, минимум за 89 лет). Не все бюджетные траты одинаково полезны. Те же расходы на медицину и образование, как правило, эффективны, а вложения в оборону сегодня похожи на закапывание денег в песок (в случае если полигоны со снарядами не взрываются где-нибудь недалеко от заселенных территорий). Футбол налогоплательщики тоже вряд ли считают приоритетом. Волна протестов в Бразилии во многом объясняется возмущением по поводу расходов на чемпионат мира-2014, хотя бразильцы потратят на мундиаль на 60% меньше, чем россияне (см. "Власть" и "Огонек" от 15 июля 2013 года).
"Такие сдвиги представляются многим экономистам неоправданными в двух отношениях,— пишут в книге "Россия-2013" экономисты Леонид Григорьев и Евсей Гурвич.— Во-первых, по величине пенсионных выплат (9% ВВП) и расходов на оборону и безопасность (в сумме порядка 6% ВВП) мы заметно превосходим характерный для стран ОЭСР (куда Россия планирует скоро вступить) уровень (7,5% ВВП в первом случае и 3,5% ВВП во втором), тогда как, например, по расходам на здравоохранение (3,5% ВВП) заметно отстаем от среднего по странам ОЭСР уровня (5,8% ВВП). Второй аспект проблемы состоит в том, что, как показывают межстрановые исследования, только "продуктивные" государственные расходы, направленные на накопление физического и человеческого капитала, способствуют долгосрочному росту экономики". Новый бюджетный проект только увеличивает эти диспропорции: расходы на здравоохранение опустятся в 2016 году до 2,2% ВВП, образование — с 5,1% до 3,9% ВВП. Зато оборона с национальной безопасностью дотянутся до 7% ВВП. Кругом ведь враги.
Раньше, чем ожидаем?
Однако все эти планы может скорректировать жизнь. Бюджет по-прежнему крайне зависит от цен на нефть. В текущем году размер ненефтегазового дефицита составит около 9,7% ВВП. На трехлетку ожидается постепенное сокращение: с 8,6% до 8,5% ВВП в 2015-м и 7,8% ВВП в 2016 году. Но и это очень много: рекомендованный МВФ максимальный уровень ненефтегазового дефицита — 4% ВВП. При этом расчеты делаются исходя из стоимости нефти $93, $94 и $95 за баррель в 2014, 2015 и 2016 году соответственно. Пока эти цены ниже текущих, нефть держится чуть выше $100 за баррель. Однако сочетание таких факторов, как рост добычи углеводородов в США, рецессия в Европе и резкое замедление экономики Китая, ставит под сомнение привычные темпы роста спроса на нефть и газ в ближайшие годы.
Цены на нефть могут падать стремительно, и от новых неприятностей никто не застрахован. "Предыдущий пик цен до нулевых годов был в 1980 году на уровне $33,9, что в пересчете на сегодняшние цены составляет $95,7. А нижняя точка после этого была в 1998 году — $9,8, что в ценах 2013 года составляет $13,3. Исторические амплитуды говорят о том, что нужно быть готовым к падению цен",— напомнил экс-министр финансов РФ Алексей Кудрин в недавнем интервью газете "Коммерсантъ".
Если экономическая фортуна все же изменит России и цены на углеводороды упадут, высокий уровень ненефтегазового дефицита взорвет бюджет. Дыры могут оказаться значительно больше, чем запланировано при умеренно оптимистичных сценариях. Правительству придется и дальше резать расходы, тратить Резервный фонд и изыскивать средства где только можно. В этом случае отложенные в долгий ящик непопулярные реформы, такие как повышение пенсионного возраста и рост ставки НДФЛ, могут начаться в ближайшее время.