Подготовка трехлетнего бюджета 2014-2016 годов вышла на финишную прямую, при том что его уже утвержденные основные параметры вызывают вопросы. Один из них: почему в нашей бюджетной системе в процентах от ВВП растет только статья "национальная оборона", а все остальные, включая "образование" и "здравоохранение", снижаются? Ведь такая структура бюджета никак не обеспечит задел для экономического роста на будущее.
Фото: Денис Вышинский, Коммерсантъ
Другой интригой этой бюджетной кампании является судьба бюджетного правила. Для таких стран, как Россия, сильно зависящих от экспорта всего нескольких сырьевых товаров, бюджетное правило является механизмом стабилизации экономики. Оно предполагает, что в годы высоких цен на сырье часть доходов сберегается, а в период низких цен расходуется. Обычно считается, что такая страховка нужна прежде всего бюджету.
Но не менее важным, а то и более важным для бизнеса является воздействие бюджетного правила на курс национальной валюты. При росте цен на минеральные ресурсы поток валюты в страну увеличивается — и курс растет, а при снижении уменьшается, а то и обваливается, как это было в январе 2009 года. За 2000-2012 годы наша страна получила $2 трлн от экспорта нефти, газа и нефтепродуктов. (Для сравнения, с 1992 по 1999 год было получено всего $200 млрд.) Под напором такого количества нефтегазодолларов реальный курс рубля вырос к доллару более чем на 140%. Доллар стал дешевле и доступнее как для граждан, так и для предприятий. Дешевле стал импорт.
Пытаясь удержать рубль от слишком быстрого укрепления, Центральный банк периодически скупал на рынке доллары за эмиссионные рубли (сейчас политику скорректировали в пользу таргетирования инфляции). Рублевая масса росла, возникал риск инфляции. Укрепление реального курса случается и тогда, когда инфляция в России опережает инфляцию в других странах. Возникает тот же эффект, что и при укреплении номинального курса: отечественные товары становятся дороже импортных. Именно этот эффект привел к росту объема импортных товаров и услуг с $60 млрд в 2000-м до более чем $440 млрд в прошлом году. Рост импорта кратно опережал рост ВВП и рост инвестиций и не оставлял российским товарам достаточного простора. Эффект от снижения импортных пошлин при вступлении в ВТО незначителен по сравнению с влиянием укрепления рубля.
При неконтролируемом расходовании нефтегазовых денег внутри страны российская экономика получает сразу два удара — и в виде роста импорта, и в виде сохранения высоких ставок кредита на внутреннем рынке, поскольку ставка должна быть положительной, то есть выше инфляции. Вот почему инвесторы, которые тщательно следят за отдачей от своих инвестиций, хотят наличия и строгого исполнения бюджетного правила. В первую очередь им нужно знать, сколько нефтегазовых денег государство выбросит на рынок, будет это прогнозируемая величина или случайная, зависящая от того, как удастся свести концы с концами в бюджете.
Новое бюджетное правило предполагает, что государство расходует нефтегазовые доходы, ориентируясь на цену отсечения, соответствующую средней цене нефти за последние пять лет (в следующем году цена отсечения — $92), и доводя этот ориентир до средней десятилетней величины. Все, что выше этой цены, должно аккумулироваться в Резервном фонде до момента ухудшения конъюнктуры.
Однако уже в начале этого года в работе правила произошел сбой. 1 февраля в Резервный фонд по правилу надо было направить 855,7 млрд руб. из доходов прошлого года, но из-за дефицита при исполнении бюджета 142 млрд руб. из них перечислены не были. А при неисполнении плана по доходам от приватизации предполагается использовать еще до 300 млрд руб. доходов текущего года.
Закон о бюджетном правиле оказался с лазейкой, позволяющей тратить резерв на погашение бюджетного дефицита. Искажению подвергся главный принцип формирования этого резерва. Из него можно изъять любую достаточно случайную величину. При ориентировании на цену нефти $105 в этом году для покрытия бюджетного дефицита собираются использовать не рыночные методы — приватизацию и займы, а антикризисные ресурсы.
Этот факт говорит о серьезной проблеме сбалансированности бюджетной системы и существенном проседании запаса прочности — задолго до наступления худших времен. Предыдущий пик цен до нулевых годов был в 1980 году на уровне $33,9, что в пересчете на сегодняшние цены составляет $95,7. А нижняя точка после этого была в 1998 году — $9,8, что в ценах 2013 года составляет $13,3. Исторические амплитуды говорят о том, что нужно быть готовым к падению цен. А бюджетное правило сегодня фактически не работает.