На данный момент в правительстве, Совете федерации и Думе подготовлено уже около 100 поправок в 41 из 95 статей закона "О Центральном банке". Облик ЦБ с их принятием изменится до неузнаваемости. Возникает резонный вопрос: а что в таком случае будет с финансовой системой?
Первое, с чем придется расстаться Центральному банку,— это его независимость. Депутаты Госдумы предлагают передать им право утверждать смету доходов и расходов Банка России, определять его прибыль, утверждать годовой отчет. Впрочем, отчет они утверждают и сегодня. Но закон таков, что, даже если отчет ЦБ депутатам не нравится, никаких оргвыводов последовать не может. В предлагаемых же поправках депутаты просят передать им право снимать председателя Центробанка.
В представлении членов СФ Банк России должен приобрести статус федерального государственного учреждения, уставный капитал и имущество которого будут принадлежать ЦБ на правах хозяйственного ведения. Совсем иначе, по мнению губернаторов, должны проводиться и проверки ЦБ. Не раз в год независимым аудитором, а много чаще — и Счетной палатой. Правда, Счетная палата проверяет ЦБ и сейчас. Но при этом все время жалуется, что не может получить у сотрудников ЦБ и половины необходимых документов. В Совете федерации хотят, чтобы Счетная палата проверяла ЦБ чуть не постоянно: называется это "аудит эффективности ЦБ".
Вторая часть поправок (и просто витающих в воздухе идей) касается полномочий Центрального банка. У Банка России планируется отобрать контроль за коммерческими банками и передать его вновь созданному государственному органу. Например, Федеральному агентству по банковскому контролю. Далее — аудиторы и лицензии участникам рынка ценных бумаг. Никаких контролирующих функций. Плюс к этому все документы ЦБ должен регистрировать в Минюсте. И еще ЦБ должен выйти из числа акционеров Сбербанка, Внешторгбанка и росзагранбанков.
Если суммировать все предложения губернаторов, депутатов и правительства, получится, что Банк России в привычном для нас виде просто перестанет существовать. Единственной заботой абсолютно подконтрольного парламенту Центробанка останется кредитно-денежная политика. Причем осуществлять ее он будет, исходя не из собственных представлений о том, как правильно это делать, а подчиняясь предусмотренным законом параметрам. Например, на поддержание курса рубля он сможет тратить не больше, чем на эти цели выделено бюджетом. А вместо документа под названием "Об основных направлениях кредитно-денежной политики", который просто ежегодно передается в Думу, должен будет писать с депутатами одноименный закон. Ну и так далее.
Никто еще не доказал, что в результате принятия всех этих поправок Банк России в частности и финансовая система России в целом станут функционировать эффективнее. Равно как никто не доказал и обратного. Попробуем, однако, оценить, как такое ограничение полномочий Центрального банка скажется на всех, кто так или иначе связан с деятельностью Банка России.
На банках
Первыми изменение статуса Центрального банка заметят банки коммерческие. Получать лицензии, узнавать о новых нормативах, принимать временные администрации они будут от вновь созданного Федерального агентства банковского контроля.
Банкам это должно понравиться. Во-первых, получать лицензии будет легче: сегодня департамент лицензирования ЦБ выдает лицензии и банкам, и аудиторским компаниям, поэтому заявки иногда рассматриваются месяцами. Кроме того, любой банкир знает: если что не так, с чиновниками ЦБ договориться куда сложнее, чем с работниками правительственных структур.
Можно, конечно, возразить, что сегодня лицензии банкам и не нужны. Ну разве можно себе представить, чтобы сейчас в массовом порядке создавались новые банки? Это верно. Но мы говорим скорее не о текущем моменте, а о перспективе. А в перспективе, будем надеяться, лицензии банкам понадобятся.
Во-вторых, несомненно, что контроль над банками, по крайней мере в первое время, ослабеет. Даже если штат нового агентства сформируют из бывших работников Центробанка, ему необходимо будет еще выработать соответствующие инструкции и наладить сбор информации об оперативной деятельности банков.
Однако особенно радоваться банкирам не стоит. По одной простой причине: плохо ли, хорошо ли ЦБ следит сегодня за банками, но при желании он всегда может им помочь, выдав стабилизационный кредит. Такая возможность сохранится и в новой системе банковского надзора. Но получить кредит в ЦБ станет гораздо труднее. Банк России будет вынужден соблюдать установленный законом показатель валового объема кредитов, выданных коммерческими банками (помните, смету его расходов утверждает Дума?). Пересмотр сметы требует принятия поправок, а эта процедура может настолько затянуться, что к моменту ее завершения кредит банку может уже и не понадобиться.
На их клиентах
Затрагивает изменение статуса ЦБ и частных вкладчиков. Можно долго спорить о том, насколько успешно ЦБ контролирует банки и насколько лучше (или хуже) с этим будет справляться Федеральное агентство банковского контроля. Однако одно несомненно: выход ЦБ из состава акционеров Сбербанка вызовет быстрый и одномоментный отток оттуда вкладов населения.
Есть еще проблема — расчеты. При всем несовершенстве расчетной системы ЦБ все же пытается ее изменить. Запускает спутники (правда, пока неудачно), меняет технологии. Деньги на это берутся из прибыли ЦБ. Если же смету Банка России будут утверждать депутаты, то расходы на усовершенствование системы расчетов, очевидно, сократятся. Думу гораздо больше волнуют социальные программы, на финансирование которых в первую очередь и будет направляться прибыль Банка России.
Таким образом, клиентам коммерческих банков изменение статуса ЦБ выгодно в меньшей степени. Во всяком случае, пока нет никаких оснований считать, что в результате сокращения полномочий ЦБ существенно улучшатся механизм банковского контроля и проведение платежей. Напротив, весьма велик риск того, что ситуация изменится в худшую сторону.
На участниках финансового рынка
Если где и стоит урезать полномочия Банка России, так это на рынке ценных бумаг. Нонсенс: одна и та же структура — и регулятор рынка, и крупнейший игрок. С этой точки зрения предложение запретить ЦБ устанавливать нормативы для других участников и заниматься их лицензированием отнюдь не лишено здравого смысла. Игроки должны находиться в равных условиях.
В то же время вовсе убирать Центробанк с рынка нельзя. Представьте, что было бы, если бы во время банковских кризисов на рынке ГКО не было ЦБ? Убытки банков были бы гораздо большими, поскольку именно Банк России сдерживал падение рыночной стоимости облигаций. Кроме того, выдаваемые ЦБ ломбардные кредиты играли роль инструмента для поддержания банками текущей ликвидности. Так что если рынок госбумаг возродится, присутствие на нем ЦБ было бы желательно.
На всей стране
Наконец, самый сложный вопрос: что получит страна в целом, если ЦБ будет абсолютно подконтролен парламенту и правительству? Во-первых, несколько миллиардов рублей в бюджет из прибыли Банка России. Это, как ни крути, хорошо. Но, во-вторых — практику кредитования правительства Банком России и никем не сдерживаемую эмиссию денег. И это плохо. Если сегодня глава независимого ЦБ может спорить даже с премьером, то после принятия поправок к закону "О Центральном банке" сдерживать аппетиты правительства будет уже некому.
Конечно, нельзя утверждать, что, дожав ЦБ, правительство и парламентарии тут же решат печатать деньги (кстати говоря, монопольное право на эту операцию у Центробанка также хотят отнять). Но надо помнить, что первейшая задача правительства — исполнение бюджета. Инфляция и курс рубля волнуют его куда меньше. И если в критической ситуации этими показателями надо будет пожертвовать, правительство наверняка это сделает.
Другими словами, лишив ЦБ его нынешней независимости и большей части полномочий, депутаты нарушат баланс интересов в экономике. Это весьма рискованный шаг. Тем более в России.
НАТАЛЬЯ КУЛАКОВА
--------------------------------------------------------
ЕСЛИ БУДУТ ПРИНЯТЫ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ГУБЕРНАТОРОВ, ДЕПУТАТОВ И ПРАВИТЕЛЬСТВА ОБ ОГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ ЦБ, В ПРИВЫЧНОМ ДЛЯ НАС ВИДЕ БАНК РОССИИ ПРОСТО-НАПРОСТО ПЕРЕСТАНЕТ СУЩЕСТВОВАТЬ
ОДНОЗНАЧНО ОЦЕНИТЬ ПОСЛЕДСТВИЯ ИЗМЕНЕНИЯ СТАТУСА ЦБ СЛОЖНО. НЕСКОЛЬКО МИЛЛИАРДОВ РУБЛЕЙ В БЮДЖЕТ ИЗ ПРИБЫЛИ ЦБ? ЭТО ХОРОШО. А КРЕДИТОВАНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА ЦЕНТРОБАНКОМ И НИКЕМ И НИЧЕМ НЕ СДЕРЖИВАЕМАЯ ЭМИССИЯ? А ВОТ ЭТО, КОНЕЧНО ЖЕ, ПЛОХО
--------------------------------------------------------
Что станет с Банком России, если будут приняты все поправки к закону о ЦБ
| ЦБ сегодня | ЦБ завтра (после принятия поправок) |
|---|---|
| Самостоятельно планирует расходы и | Расходы ЦБ, которые он финансирует за |
| финансирует их за счет собственных | счет своих доходов, определяются |
| доходов | законом о бюджете ЦБ |
| Регистрирует в Минюсте нормативные | Регистрирует в Минюсте нормативные |
| акты, затрагивающие права, свободы или | акты, затрагивающие права, свободы или |
| обязанности граждан | обязанности граждан, устанавливающие |
| правовой статус кредитных организаций и | |
| носящие межведомственный характер | |
| Участвует в капиталах Сбербанка России, | Не имеет права быть акционером |
| Внешторгбанка, а также росзагранбанков | коммерческих организаций, в том числе |
| — Донау-банка (Вена), Ист-Вест Юнайтед | банков и иных кредитных организаций |
| банка (Люксембург), Евробанка (Париж), | |
| Моснарбанка (Лондон), Ост-Вест | |
| Хандельсбанка (Франкфурт-на-Майне) | |
| Не имеет права предоставлять кредиты | Может предоставлять кредиты |
| правительству для финансирования | правительству для финансирования |
| бюджетного дефицита | сезонного разрыва между расходами и |
| доходами бюджета в объеме и на | |
| условиях, определяемых законом о | |
| бюджете | |
| Направляет в Государственную думу | Предоставляет Госдуме на рассмотрение и |
| "Основные направления государственной | принятие проект федерального закона "Об |
| денежно-кредитной политики"; их | основных направлениях государственной |
| утверждение Думой не требуется | денежно-кредитной политики", составной |
| частью которого является план доходов и | |
| расходов Банка России, план | |
| распределения прибыли, смета расходов | |
| на содержание ЦБ, порядок формирования | |
| и использования резервов и фондов ЦБ | |
| Предоставляет Госдуме на рассмотрение | Госдума рассматривает и утверждает |
| годовой отчет и аудиторское заключение | годовой отчет ЦБ, аудиторское |
| по нему; Дума его утверждает, но ее | заключение по нему и заключение Счетной |
| мнение фактически ни на что не влияет | палаты, а также отчет об управлении |
| ценными бумагами и долями, находящимися | |
| в федеральной собственности. В случае | |
| если Госдума не утверждает отчет, | |
| ставится вопрос об освобождении от | |
| должности председателя ЦБ | |
| Перечисляет в бюджет 50% балансовой | Перечисляет в бюджет всю балансовую |
| прибыли по итогам года | прибыль за исключением сумм, |
| направленных в резервы и основные фонды | |
| в соответствии с законом "Об основных | |
| направлениях государственной | |
| денежно-кредитной политики" | |
| Является органом банковского | Является органом банковского |
| регулирования и надзора за | регулирования; надзор за деятельностью |
| деятельностью кредитных организаций | кредитных организаций осуществляет |
| Федеральное агентство банковского | |
| контроля | |
| Регистрирует кредитные организации, | Только регистрирует кредитные |
| выдает и отзывает лицензии на | организации |
| осуществление банковских операций | |
| Председатель ЦБ может быть освобожден | Председатель ЦБ может быть освобожден |
| Госдумой от должности по представлению | Госдумой от должности по представлению |
| президента | президента, а также по представлению не |
| менее трети депутатов Госдумы или | |
| Совета федерации |
Кроме того, после принятия поправок:
— ЦБ должен будет осуществлять постоянный контроль за кассовым исполнением федерального бюджета, а также за расходованием бюджетных средств кредитными организациями;
— аудиторы Счетной палаты получат право проверять счета ЦБ, на которые распространяется действие закона "О государственной тайне". Счетная палата будет вправе не реже одного раза в год проводить системный аудит финансовой отчетности и осуществлять периодический аудит (так называемый аудит эффективности) ЦБ по поручению Федерального собрания;
— ЦБ будет обязан не менее чем за 10 дней до принятия решения о деноминации рубля (предусмотренного денежно-кредитной политикой), а также о девальвации рубля в размере более 10% информировать об этом Госдуму.
--------------------------------------------------------
Надзиратели
Как организован надзор за банками в развитых странах
По-разному. В одних странах — Греции, Ирландии, Италии, Нидерландах, Португалии, Австралии, Новой Зеландии — банковский надзор осуществляют центральные банки. В других — Японии, Испании, Турции — за банками совместно наблюдают ЦБ и министерства финансов. В третьих — Дании, Австрии — эта роль возложена на другие госструктуры (например, в Дании надзор за коммерческими и сберегательными банками осуществляет министерство промышленности). А вот в Бельгии, Германии, Канаде, Норвегии, Финляндии,Швеции, Англии и Швейцарии надзором занимаются специально созданные структуры (в Германии — Федеральное ведомство по надзору за кредитным делом, в Бельгии — Финансово-банковская комиссия, Норвегии — Комиссия по банкам, страхованию и безопасности).
Тем не менее в Европе "хорошим тоном" считается, когда надзор за банками осуществляет все-таки специально созданная организация. Почему? Аналитики называют по меньшей мере две причины. Во-первых, финансовые рынки переполнены разнообразными инструментами, а значит, и риск операций на этих рынках очень высок. Например, на мировом валютном рынке сейчас ежедневно совершается операций на $1,5 трлн (в 2,5 раза больше, чем в конце 80-х годов). При этом золотовалютных резервов всех центробанков вместе взятых — $1,6 трлн. В такой ситуации центральные банки не могут осуществлять надзор за банками, не жертвуя при этом выполнением своих основных задач — поддержанием стабильности национальной валюты и ликвидности всей банковской системы. Во-вторых, ЦБ, осуществляющий надзор за банками, попадает в сферу их интересов и, не исключено, непосредственно под их влияние. Именно в этом обвинили англичане Банк Англии после того, как в начале 90-х обанкротился Bank of Credit and Commers International, а в 1995-му — старейший в Англии банк Barings. В результате функции надзора у Банка Англии были отобраны — в этом году в Англии начнет работу Комиссия по надзору за финансовыми службами. В ее компетенцию входит надзор за всеми участниками финансового рынка — банками, инвестиционными компаниями, страховыми компаниями и т. д.
В ряде случаев органы надзора подчиняются более крупным госструктурам. А вот в Германии функции надзора за кредитными организациями еще и поделены между ведомствами. С 1962 года надзор за банками осуществляет специально созданный орган — Федеральное ведомство по надзору за кредитным делом. Оно входит в структуру федерального министерства финансов, но при этом имеет свою смету доходов (10% составляют средства федерального бюджета, 90% — взносы поднадзорных кредитных организаций). Надзорные функции Федеральное ведомство делит с Бундесбанком — подразделения Бундесбанка собирают информацию о финансовой деятельности коммерческих банков в федеральных землях, анализируют ее и предоставляют в ведомство. Эту же информацию Бундесбанк использует и в собственных целях — для анализа ликвидности конкретных банков и банковской системы в целом. Но все решения в отношении банков принимает только Федеральное ведомство — именно оно выдает и отзывает лицензии, штрафует банки, издает нормативные документы, касающиеся их деятельности, и проч.
Иначе устроена система надзора в США. Там есть несколько типов кредитных учреждений — национальные банки, банки штатов, ипотечные институты, депозитные корпорации и проч. И надзор за кредитными организациями осуществляют разные ведомства: Управление валютного контролера при минфине, Федеральная корпорация страхования, Федеральный совет банковского жилищного кредита, Федеральная резервная система и Национальная организация кредитных союзов. Надзорные функции в США разделены по территориальному и функциональному признаку. Таким образом, каждое банковское учреждение контролируется несколькими надзорными органами.
Использованы материалы НИИ ЦБ России.