В первом интервью после своего назначения министром экономического развития Алексей Улюкаев рассказал "Ъ" о том, на реализации каких проектов министерство предполагает сосредоточиться в первые месяцы. Среди основных приоритетов — "финансовый маневр в пользу малого бизнеса", реформа тарифного регулирования и новая редакция "Стратегии-2020".
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Лекай
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Лекай
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Лекай
— Алексей Валентинович, с каким мандатом вы пришли в министерство? Известно, что вы вели переговоры о приходе в министерство с апреля 2013 года. На каких условиях вы в итоге приняли предложение о новой работе?
— Я не вел никаких переговоров, я сразу принял предложение и не формулировал никаких условий. Я считаю, что было бы не совсем правильно: наниматель знает, кого он нанимает, а нанимаемый знает, кто его работодатель. Мне кажется, правильно исходить из этого. А какие-то специальные переговоры, какие-то условия — это уже лишнее.
— Под нанимателем вы имеете в виду президента Владимира Путина или премьер-министра Дмитрия Медведева?
— И того и другого. В конечном счете президента, разумеется.
— Функции Министерства экономики в разное время формулировались в правительстве по-разному, и каждый новый министр имел на этот счет свою версию. К тому же за последние годы довольно большое число вопросов, ранее бывших, по существу, монополией Минэкономики, решаются содержательно на уровне первого вице-премьера Игоря Шувалова, других вице-премьеров. Вы как-то обсуждали возврат этих полномочий на уровень министерства?
— Непосредственно это мы не обсуждали. Думаю, что у нас за эти годы сформировалась высокая степень взаимопонимания. Но я полагаю, что у Минэкономразвития очень много предметов ведения, очень широкая сфера ответственности. Часть этого мне представляется избыточной. Если речь идет о добровольном расширении или сужении полномочий, то я бы предпочел некоторое добровольное сужение и работу с понятными полномочиями.
— На самом деле, мы не в состоянии с равным качеством и ответственностью охватить весь огромный круг вопросов, в том числе отраслевых. Для их решения существуют отраслевые министерства. Нет пользы в подмене компетенций. Что касается того, на каком уровне принимаются последние решения — они могут приниматься на самом разном уровне. И на уровне премьера, и на уровне президента. Тем более что президент, пройдя премьерский цикл, имеет вкус к конкретной экономической работе и понимает ее.
Хотел бы я, чтобы некоторые вопросы, по которым последнее суждение имеет первый вице-премьер, были бы делегированы Минэкономразвития? По некоторым позициям — хотел бы. Например, мне хотелось бы, чтобы мы больше, чем прежде, занимались тарифной политикой и тарифным регулированием.
— А антимонопольной политикой?
— В регламенте министерства записаны и ведение антимонопольной политики, и поддержка конкуренции. Мне кажется, что поддержка конкуренции — это то, чем мы занимаемся слабее, чем необходимо. Я хотел бы, чтобы мы, как министерство, больше были бы задействованы не в антимонопольном регулировании, не в правоприменении, а в рамочной поддержке конкуренции.
— Намерены ли вы возрождать политику дерегулирования, которым Минэкономики очень много занималось в прежние годы?
— Обязательно. Это та сфера, к которой я не имел отношения по прежней работе, но понимаю, что на самом деле она — одно из важнейших направлений работы. Я считаю, что сейчас главная проблема в экономике — это издержки, управление издержками на макроуровне и на микроуровне, управление трансакционными издержками.
Поэтому все, что связано с оценкой регулирующего воздействия, очень важно. Мы обрушиваем на бизнес огромное количество разного нормативного материала, создаем ему в этом смысле очень напряженную жизнь, заставляем постоянно его изменять свои бизнес-модели. Например, увлечение обязательными видами страхования, избыточные требования по отчетности — все это влечет огромные издержки. Мы упорядочиваем и сокращаем число лицензированных видов деятельности, но взамен появляется система реестров, учета, фактически предполагающая разрешительный порядок начала деятельности.
Если мы сможем бизнесу помочь дерегулированием — это будет очень хорошо. Здесь важны уведомительный порядок начала осуществления предпринимательской деятельности, перевод разрешительной документации в электронный вид, ограничения по требованию документов при проверках.
— Правильно ли мы понимаем вашу стратегию на ближайшее время — определено несколько тематик, на которых Минэкономики сконцентрируется, а прочие тематики будут лишь сохраняться настолько, насколько необходимо для текущей работы?
— Можно и так сказать.
— Если это так, то какие темы войдут в число тех, которыми вы будете заняты в ближайшие месяцы?
— Прежде всего это тарифная политика, которая у нас сейчас не учитывает деловой цикл. Она должна сочетать в себе две вещи: быть долгосрочной, но при этом гибкой. Мы сейчас справедливо ушли от формулы "инфляция плюс", но это общая постановка, она правильна на долгом инвестиционном горизонте, а в условиях повышения и снижения деловой активности она должна быть разная.
Грубо говоря, на стадии спада тарифы должны снижаться относительно долгосрочного медианного значения, а на стадии подъема — повышаться. Мы должны разделять плюсы экономического роста и риски между участниками. Это может быть оформлено по-разному. Может быть, что-то вроде тарифного кредита — причем даже платного тарифного кредита. Может быть, просто тарифный коридор, привязанный к отклонениям значений экономического роста, взятого по отраслям или в целом, относительно базового сценария. В любом случае какое-то решение здесь нужно искать. Я считаю, что это чрезвычайно важно. Мы не должны на стадии роста позволять аккумулироваться слишком большим средствам, а на стадии спада — подрывать основы даже простого воспроизводства предприятий.
Второе — это диверсификация экономики, все, что касается поддержки несырьевого экспорта. Сырьевой экспорт и по логике цен на товарных рынках, и по логике физических объемов не сможет поддерживать экономический рост. У нас не так много пространства для изобретения таких механизмов, но у нас теперь есть все-таки мощный механизм ВТО, который должен позволять стране решать проблемы несырьевого экспорта.
— Поддержка несырьевого экспорта в России во многом выродилась в экспортные субсидии экспортерам по линии военно-технического сотрудничества и поддержку выращиваемых "национальных чемпионов". Существует и другая стратегия — поддержка не экспортеров, а экспорта, открытие внутреннего рынка для иностранных инвесторов, готовых развивать экспорт своих производств с территории России. Политическая логика в последние годы запрещала второй вариант. Вы действительно готовы помогать российским "дочкам" иностранных компаний экспортировать из России?
— Важен не титул собственности, а локализация бизнеса. Промсборка формирует российский экспорт, поскольку это те же российские рабочие места, достаточно высокотехнологичные, это российская налогооблагаемая база, заказ на российских специалистов и, соответственно, российский образ жизни в комфортной среде обитания, которая возникает в результате данного процесса. От того, что какую-то часть получаемого результата будет получать собственник иной юрисдикции, ситуация не меняется.
А растить "национальных чемпионов"... Они сами вырастут, зачем мы-то здесь? Минэкономразвития для этого совершенно не нужно. Главное здесь — мы должны помогать среднему бизнесу. Ему трудно выходить на иные рынки, он информационно к этому не готов, не готов в правовом плане, не готов с точки зрения логистики, финансирования.
В этой связи я считаю чрезвычайно важным то, что мы пытаемся изменить функционал и практику работы наших торгпредств. Нужно сделать так, чтобы они работали как сервисные центры — центры, которые заключают соглашения с бизнесом и работают по этим соглашениям. И представителей бизнеса мы будем включать в их структуру.
— Тем не менее остается проблема ориентации поддержки несырьевого экспорта на военные и околовоенные отрасли?
— Нет, это не то, на что нужно ориентироваться. Действительно, у нас очень куцые программы поддержки экспорта — и при этом они почти не работают. Гарантии по экспортным кредитам должны носить характер публичной оферты, быть обращены к бизнесу, а не к заранее определенным компаниям.
— Во многом отказ в прошлые годы от стимулирования экспорта и в целом от содействия глобализации российской экономики — это защита российского производителя на своей территории. Пока нет иностранного конкурента — российский производитель не хочет экспортировать, ему вполне комфортно здесь, где он обслуживает растущий внутренний спрос, который, в свою очередь, ему оплачивает из сырьевых налогов через бюджетные расходы само правительство.
— Я думаю, что подобный способ существования бизнеса близок к исчерпанию. Этот способ основан в основном на росте доходов сырьевых секторов. Кроме того, у нас закончился период избыточно быстрого роста потребительского кредитования, а степень закредитованности домашних хозяйств, измеряемая, например, показателем DTI (Dept To Income — долг к доходам), опасно высока. Все это означает, что уже в близком времени мы столкнемся с ситуацией, когда рост доходов и идущий за ним рост потребительских расходов свою роль драйвера экономического роста исчерпали.
— То есть, с вашей точки зрения, мы приблизимся к потолку потребления домохозяйств где-то к 2016 году?
— Вернее сказать, к потолку опережающих темпов роста потребления домашних хозяйств.
— Во всем мире к достижению таких потолков правительства готовятся заранее, смягчая остановку процесса другими "пряниками" — дерегулированием и открытием системы поддержки собственного бизнеса, большими массовыми вливаниями в общественный транспорт, в инфраструктуру, в то, что позволяет поддерживать эффект "растущего благополучия". У правительства сейчас есть резервы для такого рода популизма?
— Это не обязательно популизм.
Резервы, конечно, есть — и это все, что касается малого и среднего бизнеса. Средний бизнес — это основа серьезного экономического роста, а малый — это обычно социальный амортизатор, который должен и может способствовать реструктуризации бюджетной системы и реструктуризации промышленности. Ведь когда мы говорим, что будут вводиться высокотехнологичные рабочие места, на практике это означает, что нетехнологичные места будут сворачиваться. И видимо, технологичных рабочих мест нужно меньше, чем будет выводиться нетехнологичных. Следовательно, максимальное содействие развитию малого бизнеса просто жизненно необходимо. Не знаю, насколько это "пряник", но это, по крайней мере, кусок хлеба, который получат люди.
— Малый бизнес в этой связи обычно говорит о трех ограничениях, которыми пять лет назад Минэкономики, кстати, довольно активно занималось. Это возврат полномочий муниципалитетам — Минфин тогда сопротивлялся этому руками и ногами. Это реформа МВД, которой не произошло,— по крайней мере, мы отказываемся считать то, что произошло, реформой МВД. И наконец, это массовая финансовая поддержка малого бизнеса — это довольно большие расходы, которые ранее безнадежно проигрывали насущным военным и полицейским расходам. Вы считаете, что эта повестка уже не актуальна?
— По поводу местного самоуправления. Тема реального бюджетного федерализма, тема приведения в соответствие мандата и его финансового обеспечения, финансирования мандата — безусловно верна. Долгое время консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации был сбалансированным, а сейчас — вероятно, из-за стагнации доходов — этот баланс нарушается. Чтобы отвечать на этот вызов, необходимо развитие имущественного налогообложения, налог на недвижимость сначала физических лиц, потом юридических лиц. И — подосновы этого налога: кадастрирование, система учета, снятие инфраструктурных ограничений, в том числе и связанных с энергетическим тарифом, возможности гражданам — сформировать себе участок земли, требовать от органов власти того, чтобы он был выставлен на торги, чтобы они могли его приобрести.
Часть проблем уже решается — например, плата за подключение у нас перестает быть такой важной темой. Но нам нужно разбираться с тарифной политикой регионов, уходя от "котлового" принципа. Требуется упрощение всех административных процедур для малого бизнеса, в том числе выкупа помещений.
Наконец, собственно, финансовый маневр в пользу малого бизнеса мне кажется не таким страшным. Я бы сказал, что расходы на эти цели нужно увеличить на порядок в сравнении с прошлыми — но все равно это объем средств, который сопоставим с одним крупным инвестпроектом федерального бюджета. Нам необходимо создать федеральный гарантийный фонд и укрепить региональные гарантийные фонды. За счет комфортной системы рефинансирования кредитов малому и среднему бизнесу, которые будут выдавать банки, по моим расчетам, вполне возможно примерно на 400-500 млрд руб. в год увеличивать объем кредитного портфеля. В этом случае кредиты будут доставаться малому бизнесу по ставке, во всяком случае, не большей 10% годовых. Еще примерно на 400-500 млрд руб. можно увеличить этот объем, если обеспечить субсидирование процентной ставки, размещая через ВЭБ средства ФНБ, он мог бы составить примерно 100 млрд руб. в год. В принципе больше, на мой взгляд, и не надо. Это средства вполне подъемны, они могут вписаться в бюджетную стратегию. Вместе с нефинансовыми мерами это станет мощным механизмом, реально востребованным бизнесом.
— В принципе то же самое с малым и средним бизнесом делалось в агросекторе все последние пять лет. Там отлично научились выводить все субсидии и все средства господдержки в наличность и наращивать закредитованность сектора. Почему тут не случится того же самого?
— Полагаю, что наши крупные многофилиальные банки — такие как Сбербанк и ВТБ 24 — в состоянии запустить модель "кредитной фабрики" с правильным учетом рисков. Эти модели у них работают неплохо в сфере розничного кредитования, и их вполне можно распространить на цели кредитования малого и среднего бизнеса, дополнив нормальной работой бюро кредитных историй. Мне кажется, информационная база данных по налогу на движимое имущество также поможет держать уровень дефолтности в разумных пределах. Мы способны правильно распределить риски и уйти от того, что мы действительно наблюдали в сельском хозяйстве.
Все это в значительной степени вопрос организационный. Уровень закредитованности и его потолок будут зависеть от того, насколько мы остальные факторы будем задействовать в развитии самого этого сектора. Сейчас задолженность малого и среднего бизнеса — около 4,5 трлн руб. Ну еще триллион-другой нарастим за три года — и упремся в потолок закредитованности, если только не будет расти сам сектор. Снимая административные барьеры для роста, мы избежим этого потолка.
— Нынешнее состояние экономики Минэкономики оценивается как начинающаяся рецессия или как стагнация? Насколько длительной может быть рецессия в экономике, если вы ее предполагаете?
— Рецессии нет. И не будет. Стагнация, наверное, термин уместный. Очень низки темпы роста, это — фактор институциональный, структурный, макроэкономический. И это то, чем нужно будет заниматься очень долгое время.
Сейчас мы будем пересматривать прогноз на предстоящую бюджетную трехлетку и долгосрочный прогноз в рамках подготовки бюджетной стратегии до 2030 года. Наверное, во всех этих документах нам предстоит дать более консервативную оценку будущим темпам экономического роста, которая будет учитывать и перспективы глобального роста, и нашу конкурентоспособность.
— Мы практически всегда исходим из того, что текущая стагнация — это отражение уже достигнутого потолка институционального развития: экономическое стимулирование не будет работать, поскольку нет структур, способных реагировать на стимулы так, как желает правительство. Вам близка эта точка зрения?
— Еще раз: у нас очень высоки издержки, и это определено рядом обстоятельств, которые сложно отменить. Россия — среднедоходная страна, но мы несем на себе объем социальных обязательств, который больше, чем обычно имеют среднедоходные страны.
С одной стороны, мы имеем огромную нагрузку со стороны пенсионной системы. С другой стороны, у нас очень сильно выросли все издержки, связанные с тарифной политикой: издержки, связанные с газоснабжением, с транспортировкой товаров, железной дорогой, сетевые издержки, издержки энергоснабжения. Наконец, мы имеем очень плохое соотношение между зарплатой и ростом ВВП. Все это приводит к быстрому снижению конкурентоспособности и финансового здоровья наших предприятий и экономики в целом. И все это существенно ограничивает возможности для софинансирования и инвестиционного роста.
— Почему тогда вы считаете, что рецессия невозможна? В мире достаточно случаев, когда достижение потолка продолжалось не плавно, а обвалом, в том числе политически оформленным.
— Потому что еще есть потребительский спрос, есть экспорт. Чистый экспорт России уже не может быть мощным драйвером экономического роста, но он вполне способен в течение многих лет обеспечивать невысокие, но положительные темпы роста. Наша структурная и социальная матрица способна держать темпы роста на уровне около 3%. Это примерно среднемировой ожидаемый темп роста. И без серьезного изменения институциональной среды нам трудно рассчитывать на то, что мы будем расти существенно выше, чем остальной мир в среднем.
— Когда вы говорите о сокращении издержек в экономике, вы поддерживаете и сокращение бюджетных инвестрасходов?
— А почему сокращение издержек — это непременно сокращение бюджетных расходов?
— Поскольку мы наблюдаем конфликт двух позиций в правительстве по этому вопросу: либо сокращение издержек должно обеспечиваться ограничением госинвестиций, либо, наоборот, нужен рост госинвестиций для увеличения конкурентоспособности экономики. Нередко и выглядит обоснованным мнение о том, что в реальности никаких госинвестиций не происходит, а происходит раздувание госфинансирования по самым разным схемам. Минфин, соответственно, видит свою миссию в сокращении госрасходов, поэтому мы и спрашиваем о том, что думает в этой связи Минэкономики. Более того, мы видим и нормативную подготовку Минфина к ограничению раздувания госинвестиций — например, разработку законопроекта о государственных и муниципальных инвестициях...
— С точки зрения бюджетного процесса логика консолидированного рассмотрения инвестиций и текущих расходов бюджета правильна. Мы должны переходить к проектному финансированию бюджетных приоритетов. С бюджетными инвестициями есть проблемы. Конечно, мы сильно распыляемся по очень большому количеству объектов, производим долгострой, благодаря нашей бюджетной политике не обеспечиваем выполнение долгосрочных контрактов. Мы сами толкаем тех, кто осуществляет капиталовложения, к тому, чтобы они не были встроены в решение задач экономического развития.