Заплатить взятку и превратить земли сельхозназначения в участки под застройку — эта привычная для российских лендлордов схема должна исчезнуть в 2016 году, если примут закон, отменяющий деление земель на категории. Районные администрации будут делить территории на зоны разного назначения. Неизвестно, уменьшится ли коррупция, но отменять прежние незаконные переводы земель точно никто не станет.
Перевод земель из одной категории в другую в России традиционно тонет в коррупции
Фото: Павел Кошеленко, Коммерсантъ / купить фото
Земля без возврата
Доработанный Минэкономразвития законопроект "О внесении изменений в Земельный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"" был опубликован на сайте http://regulation.gov.ru в середине августа и направлен в Минюст России. Разработчики не скрывают, что этот документ должен понравиться прежде всего застройщикам. Так, директор департамента недвижимости Минэкономразвития России Андрей Ивакин в интервью "Российской газете" объяснил, что сейчас необходимо пройти две процедуры, чтобы приступить к строительству,— изменение категории земельного участка и изменение вида разрешенного использования. Категорию меняют органы федеральной, региональной или местной власти (это зависит от многих факторов). Определение разрешенного использования относится к полномочиям органов местного самоуправления. "Если федеральный орган изменил категорию, это не означает, что орган местного самоуправления обязательно изменит разрешенное использование. Мы же предлагаем вместо двух этапов разрешений и согласований оставить один",— объяснял логику решения чиновник.
Изменение вида разрешенного использования (ВРИ) земель часто сопровождается нарушениями. Наверное, не будет преувеличением сказать, что крупнейшие участки под застройку были незаконно выведены из сельхозоборота. Вряд ли стоит искать государственную волю в пересмотре итогов великого земельного передела. Даже если прокуратура признает незаконным изменение ВРИ, это вовсе не значит, что виновные понесут ответственность, а сделки с землей будут аннулированы. Примеров масса.
"Деньги" продолжают следить за ситуацией вокруг деревни Ивановское в Клинском районе Московской области — в N9 (917) от 11 марта ("Постройки, смирно!") мы писали о публичных слушаниях по поводу грядущей застройки поля вблизи деревни. Ее жители написали коллективное обращение в прокуратуру с протестом против строительства коттеджного поселка и изменения категории и вида разрешенного использования этого земельного участка (раньше этот участок был "для сельскохозяйственного производства", а стал "для дачного строительства").
Прокуратура признала, что изменение вида использования земель было осуществлено незаконно. Торжество справедливости? Не совсем. В апреле прокуратура вынесла главе Клинского района "представление об устранении и недопущении впредь выявленных нарушений законодательства". В администрации Клинского района не смогли оперативно ответить на вопросы "Денег" о том, каким образом глава района устранил нарушения и устранил ли вообще. Как считают юристы, по сути прокурорское представление — формальность. "Скорее всего, орган местной власти отделается отпиской, что представление принято к сведению. Поскольку земля уже продана и находится в частной собственности, признать сделку по продаже недействительной можно только через суд, если в него решит подать сама прокуратура",— объясняет Вячеслав Ушкалов, партнер адвокатского бюро "Плешаков, Ушкалов и партнеры".
Но в ответе Клинской городской прокуратуры говорится о том, что оснований для обращения в суд не усматривается. Единственное, что могут сделать недовольные жители,— обжаловать этот ответ у вышестоящего прокурора или же подать в суд на прокуратуру. А вот судиться c районной администрацией из-за того земельного участка, по словам Ушкалова, жители деревни Ивановское не могут, поскольку он не был в их собственности.
Далеко не во всех районах Подмосковья силовики проявляют такую же мягкость к местным властям, как в Клинском районе. В Сергиево-Посадском районе прокуратура не ограничилась предписанием — против замглавы района Сергея Тостановского возбуждено уголовное дело. Следственный комитет подсчитал, что чиновник, переведя охранные земли Радонежа из разряда сельскохозяйственных в разряд "под дачное строительство", нанес району ущерб на 7 млн руб.— столько потребуется на восстановление прежнего облика охранной зоны.
Поле для взяток
Скандалы, связанные с земельной коррупцией, случаются чуть ли не каждую неделю. Из свежего: 21 августа Алексей Навальный выложил в своем блоге видеозапись, на которой видно, как женщина (предположительно — гражданская жена главы Волоколамского района Вячеслава Карабанова) получает взятку за то же самое изменение разрешенного вида использования земельного участка с вида "для сельского хозяйства" на "жилищное строительство" по ставке $10 тыс. за 1 га. Реакции правоохранительных органов на эту видеозапись на момент сдачи журнала в печать не последовало, нет и комментария главы района.
Иногда, конечно, чиновников — пусть не высокого ранга — все же наказывают. За мошенничество с землями музея-заповедника "Бородино" бывшую главу сельского поселения Майю Склюеву приговорили к пяти годам лишения свободы. Земли стоимостью свыше 10 млн руб. были проданы и поделены на мелкие участки с целью перепродажи.
А иногда уголовные дела, связанные с земельным мошенничеством, носят такой сомнительный характер, что позволяют заподозрить сведение счетов. Уже четыре года отбывает наказание бывший мэр подмосковного городского поселения Белоозерский Андрей Жданов за покушение на получение взятки. В городском поселении Белоозерский после банкротства сельскохозяйственного ЗАО "Фаустово" застройщики скупили все сельхозземли. В 2008 году глава поселения Жданов узнал, что глава Воскресенского района проводит публичные слушания по изменению ВРИ земель,— предполагалось использовать их для дачного строительства. Жданов сделал запрос в прокуратуру. Прокуратура признала изменение незаконным. Жданов начал вести борьбу против распродажи земель — выступил на телевидении, обратился в налоговую инспекцию. Через две недели после обращения в налоговую он был арестован за "покушение на получение взятки". Ему, по версии следователя Рустама Габдулина (сейчас он ведет "болотное дело"), должны были передать взятки за участие в изменении ВРИ земель. Сергей Беляк, адвокат Жданова, все эти четыре года безуспешно пытается доказать, что у его подзащитного не было полномочий осуществлять такие изменения, их имел только глава района, с которым у Жданова были прохладные отношения.
Территориальный беспорядок
Процедура изменения категории земель довольно проста. Заинтересованное лицо подает в компетентный орган (в мэрию или администрацию субъекта РФ, в зависимости от категории земли и места ее расположения) ходатайство о переводе земли с приложением пакета документов. По ходатайству выносится положительное или отрицательное решение. Но на деле все сложнее. "Проблема в том, что сроки принятия решения и основания для отказа четко не определены. Результат рассмотрения ходатайства непредсказуем. Разумеется, это не отвечает интересам бизнеса",— говорит Леонид Казинец, президент ассоциации "Национальное объединение застройщиков жилья" (НОЗА). Эта неопределенность и необходимость множества виз на разрешениях, по мнению Казинца, и создают поле для коррупции.
Застройщики рады законопроекту, подготовленному Минэкономразвития. Если с 2016 года деление земель на целевые категории отменят, муниципалитеты будут делить свои территории на зоны, устанавливая для них перечень разрешенных видов использования, которых может быть несколько. Классификацию этих видов предстоит разработать федеральному правительству. Исключение сделано лишь для особо охраняемых территорий, для ценных сельхозугодий, земель лесного и водного фондов.
"По мере развития территориального планирования институт деления земель на категории стал тормозить развитие поселений и строительную деятельность,— считает Казинец.— Границы городов с неизбежностью расширяются, строительство переносится на земли сельскохозяйственного назначения и лесного фонда". Радость застройщиков по поводу снятия административных барьеров для застройки лесов настораживает, однако Казинец уверен, что предлагаемая в законопроекте система обеспечит сохранность и лесов, ценных сельхозугодий.
"Во-первых, категории нельзя будет отменять, пока не будет введено зонирование по новым правилам. Для сельскохозяйственных земель документом зонирования станет сельскохозяйственный регламент. Во-вторых, в составе сельхозземель (400 млн га) нужно выделить особо ценные (около 200 млн га), которые используются для производства сельскохозяйственной продукции, а также в научных целях. Такие земли будут как бы неприкосновенными — их изъятие для других целей не допускается, за исключением закрытого перечня случаев, связанных с выполнением международных обязательств и государственных нужд",— говорит директор департамента земельной политики, имущественных отношений и госсобственности Минсельхоза Виктория Абрамченко, которая участвует в работе над новым законопроектом.
Впрочем, Абрамченко согласна с экспертами, называющими законопроект сырым: "Не очень понятно пока, как будет осуществляться зонирование земель. Градостроительный кодекс предполагает, что разные территориальные зоны не должны пересекаться. Невозможно в одной части муниципалитета сделать транспортную зону, в другой — зону связи. Так или иначе они будут накладываться, если только не считать отдельные земельные участки самостоятельными зонами. Я полагаю, что зонирование по новым правилам нужно опробовать на каком-то отдельном субъекте, прежде чем вводить его по всей стране".
Виктория Абрамченко возглавила департамент земельной политики в Минсельхозе в конце прошлого года. Последние месяцы ее департамент, как она утверждает, вел борьбу с расхищением сельхозземель. "Мы начали заниматься мониторингом планов муниципалитетов по развитию территорий. Если сельскохозяйственные угодья планируются к застройке, такие документы мы отбраковываем",— рассказывает чиновница. В общем, пока новая система зонирования не доработана и не вступила в силу, жителям лакомых для застройщиков районов остается надеяться по большому счету только на противостояние разных ветвей власти.