Россия во мзде

Первый громкий коррупционный скандал прогремел в новой России осенью 1993 года: своих постов лишились вице-президент Александр Руцкой и вице-премьер Владимир Шумейко. С тех пор крупные антикоррупционные кампании идут волнами по стране, задевая даже министров. Проблема, однако, становится только острее: в этом году коррупция вошла в тройку главных бед России по данным опросов "Левада-центра". На что ушли годы борьбы с ней, разбирался "Огонек"

Об этапах борьбы с коррупцией в России "Огоньку" рассказала Талия Хабриева, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, член Совета при президенте РФ по противодействию коррупции, вице-президент РАН

— Принято считать, что громкая отставка Руцкого и Шумейко осенью 1993 года дала старт вот уже 20-летней борьбе с коррупцией в новой России. Как все начиналось?

— Видимо, отставка Руцкого отложилась в общественном сознании и поэтому воспринимается как некая веха. Его заявления об "одиннадцати чемоданах" компромата на высших сановников до сих пор будоражат умы. С формальной точки зрения, впрочем, тема стала актуальной еще раньше. Еще до того, как появилась Межведомственная комиссия при Совете безопасности по борьбе с преступностью и коррупцией, которую возглавил Руцкой, президент принял Указ о борьбе с коррупцией в системе государственной службы. Указ был подписан в 1992 году, причем его довольно долго готовили. Соответственно, антикоррупционная тематика возникла у нас почти одновременно с образованием России как нового государства на постсоветском пространстве.

— Объявленная борьба была реальной?

— Были заметные шаги, однако системными их не назовешь: вспоминаются отдельные эпизоды и разоблачения, но они не складываются в целостную государственную программу противодействия коррупции. Скорее, совпадают с очередными выборными циклами. О них вам лучше расскажут политологи, чем правоведы. Самый очевидный факт — вплоть до 2008 года в России не было полноценных правовых основ для противодействия коррупции. Не принимались специальные законы, а без этого ни одно государство в мире неспособно эффективно бороться с этим явлением. История с принятием антикоррупционных законов, если вдуматься, сама по себе очень драматична. Первый закон, в 1993 году, был разработан, принят в Госдуме и Совете Федерации, однако отклонен президентом. В 1995 и 1997 годах ситуация повторилась: Борис Николаевич законы не подписал. Госдума, в свою очередь, в 1998 и 2002 годах отклоняла аналогичные законы, подготовленные президентской администрацией. Не только коррупция была проблемой, но и борьба с коррупцией правовыми средствами превратилась в проблему. Споры утихли только в 2003-м, когда началась масштабная административная реформа. Для всех госслужащих были прописаны четкие обязательства и ограничения их деятельности, и в общем возникла платформа для принятия соответствующего закона. При президенте Российской Федерации был создан Совет по борьбе с коррупцией. Спустя 5 лет был подписан ФЗ "О противодействии" коррупции, а упомянутый Совет, кстати, переименован в Совет по противодействию коррупции. Изменение существенное: когда говорят о борьбе, всегда имеется в виду устранение последствий, а "противодействие" предполагает и превентивные меры. Произошла эволюция в осмыслении причин и масштабов этого явления.

— Наша эволюция шла отдельно от остального мира или Россия ориентировалась на зарубежные антикоррупционные акты и практики?

— В этой сфере наше законодательство развивалось во многом с учетом алгоритмов принятия, ратификации и имплементации известных международных договоров, вступления России в международные организации. Именно международные правовые акты предвосхитили "дорожную карту" для разработки национального антикоррупционного закона. В 2006 году Россия ратифицировала две важнейшие международные конвенции — глобальную Конвенцию ООН против коррупции 2003 года и региональную Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 1999 года. Наконец, накануне подписания Закона о противодействии коррупции Россия стала полноправным членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО). В прошлом году Российская Федерация присоединилась к Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц. Соответственно, эти организации теперь проводят мониторинг нашей правоприменительной практики.

— Вы говорите, что к 2008 году борьба с коррупцией стала системной. Но и коррупция стала "системнее", не так ли?

— Вопрос, видимо, в том, что прогрессирует быстрее — коррупция или антикоррупционные меры. Даже если ориентироваться на мировой опыт, могу сказать: коррупционные практики множатся, то есть способы обхода закона постоянно видоизменяются. Те инструменты борьбы, которые были эффективны лет 8-10 назад, сейчас не работают. Последняя тенденция — деперсонализация отношений в этой сфере. Не стоит думать, что только рядовые граждане для своего удобства научились пользоваться электронными кошельками и другими похожими сервисами. Коррупционеры тоже их осваивают: это позволяет избавиться от посредников, от обнародования источников средств. Такие перечисления очень сложно контролировать, и примеров подобного "приспособления" к сложившимся условиям много.

— Говоря о системности коррупции в России, я имела в виду не столько совершенство ее приемов, сколько ее всеохватность. В последние годы сложилось впечатление, что некоррумпированных людей, а тем более чиновников, в нашей стране — единицы.

— Этому впечатлению соответствуют многие рейтинги, отражающие уровень коррупции в России. Один мой коллега сопоставил данные авторитетной международной организации с данными Росстата о численности населения, и выяснилось, что цифры сходятся только в том случае, если у нас взятки дают даже неродившиеся дети. Это, конечно, нонсенс, свидетельствующий о некорректной методике подсчетов этой организации, однако сам факт примечательный. У нас коррупцию даже пытаются оправдать, вписать в нормальную жизнь, признать за ней выполнение каких-то социально полезных функций: повышения деловой активности, налаживания коммуникации между властью и бизнесом, обмена ресурсами и так далее.

К сожалению, отмечается высокая степень толерантности населения к коррупционным ситуациям. Данные соцопросов свидетельствуют, что более половины опрошенных при обращении в госучреждения хотя бы раз сталкивались с перспективой дачи взятки. Коррупция — что очень существенно — стала институтом.

Впрочем, западные аналитики соглашаются, что коррупция существует везде, во всех странах, в том числе с разным уровнем социально-экономического развития. Можно привести пример с Исландией. До своего банкротства эта страна все время занимала лидирующие позиции в рейтингах некоррумпированности. И вдруг открылась неприятная правда: оказывается, банки там контактировали с несколькими правящими семьями и двумя политическими партиями у власти, ими контролировались и вели явно непрозрачные операции.

— Однако в Исландии коррупция вряд ли считалась институтом. Именно из-за этой нашей специфики российский деловой климат так плох?

— Оценка делового климата, коль скоро она связана с инвестициями и деньгами, нередко бывает пристрастной. Это средство активно используется в конкурентной борьбе за инвестиции. Впрочем, реальная проблема с деловым климатом у нас есть, и она имеет две стороны. Одна связана с административными барьерами в работе госаппарата. Вторая заключается в том, что сами бизнес-структуры не против использовать нелегальные инструменты, чтобы получить преференции. У нас всегда говорят о первой стороне медали, о том, как чиновники мешают предпринимателям. О другой стороне — почти никогда.

В мире сложилась устойчивая тенденция по усилению антикоррупционного регулирования бизнеса со стороны государства. США и Великобритания, страны, которые свято чтят понятия "частная жизнь" и "частный бизнес", пошли на невиданный шаг: в 2002 году США приняли закон Сарбанса — Оксли, а в 2010-м в Англии был принят Закон о взяточничестве. Контуры и содержание последнего правового акта так сложны, что Министерство юстиции Великобритании издало специальное методическое руководство частным компаниям, чтобы те понимали, как им пользоваться. Суть закона в том, что он обязывает организации вводить у себя системные меры противодействия коррупции, то есть создавать профильные антикоррупционные подразделения, отслеживать чистоту контрагентов и многое-многое другое. Еще в 90-е годы появление такого закона в англосаксонском праве было немыслимо. А сегодня — пожалуйста. В США действуют схожие правовые нормы. В нашей стране использовались более гибкие правовые инструменты, определенные надежды возлагались на этические кодексы. Не так давно, например, была принята Антикоррупционная хартия российского бизнеса. Но этим дело, я думаю, не ограничится. Об усилении законодательного регулирования свидетельствует, например, включенная в декабре 2012 года в Федеральный закон "О противодействии коррупции" статья 13.3, устанавливающая обязанность частных структур (в законе использована более широкая формулировка — организаций) принимать меры по предупреждению коррупции.

— Говорят, что спрос рождает предложение: если чиновничья коррупция будет ликвидирована, останется ли коррумпированный бизнес?

— Ваш вопрос продолжает тему границ вмешательства государства в частную сферу. Тем более что коррупционный срез в бизнесе не всегда связан с подкупом чиновников. Так, недавно остроту приобрела проблема подкупа врачей, когда крупные фармацевтические компании продвигали свою лекарственную продукцию с помощью организации научных конференций в очень привлекательных для отдыха странах, куда приглашали врачей из поликлиник и ученых-медиков. Таким образом, ненавязчиво рекламировался лекарственный товар данной компании.

В прошлом году вступил в силу новый Закон об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации, который запретил медицинским работникам принимать от организаций, занимающихся разработкой, производством и (или) реализацией лекарственных препаратов, медицинских изделий, подарки, денежные средства, в том числе на оплату развлечений, отдыха. Также запрещено выписывать лекарственные препараты, медицинские изделия на бланках, содержащих информацию рекламного характера, а также на рецептурных бланках, на которых заранее напечатано наименование лекарственного препарата или медицинского изделия.

— Когда речь заходит о контроле бизнеса со стороны государства, возникает опасение, что контроль окажется репрессивным. Справедливо?

— Коррупцию с каждым годом понимают все шире и шире, во всем мире идет криминализация этого явления. Но криминализация далеко не всегда равна репрессивности. В некоторых странах акцент делается не на том, чтобы лишить человека свободы, а на возмещении ущерба за его счет. У нас, правда, нередко побеждает репрессивная логика. Я член Комиссии при правительстве РФ по законопроектной деятельности, через которую проходит большинство проектов федеральных законов. Поражает, с какой легкостью вносятся законодательные инициативы, повышающие санкции за то или иное правонарушение или преступление. Чтобы предлагать их увеличение, нужно хотя бы понимать, почему не работали предыдущие. Может быть, сама норма, сам состав административного правонарушения или преступления несовершенны? Такие непроработанные проекты подрывают доверие к закону, к праву как универсальному регулятору отношений в обществе, а ведь другого цивилизация не придумала.

Часто звучат предложения создать суперведомство по борьбе с коррупцией и получить ошеломляющий эффект как в Сингапуре. Но нельзя забывать, что в борьбе с коррупцией универсальных рецептов нет. В той же Италии суровая кампания "Чистые руки" провалилась. Далеко не во всех случаях уместно блицнаступление, суперведомство вполне может породить суперкоррупцию.

В 2011 году, впрочем, у нас была сделана попытка изменить ситуацию, придав наказаниям за коррупцию не столько карательное, сколько экономическое измерение: от коррупционера требовалось уплатить государству сумму, кратную полученной взятки (вплоть до стократного возмещения). Колоссальная сумма штрафа, как предполагалось, станет действенной превентивной мерой. Однако способов изъять такие средства у коррупционера не так уж и много. В результате нам до сих пор неясно, как возместить ущерб от коррупционных преступлений, который только в прошлом году, по официальной статистике, составил 20,8 млрд рублей.

— Может ли экспертное сообщество сегодня как-то влиять на качество принимаемых законов, определяющих антикоррупционную политику?

— В 2009 году был принят закон "Об антикоррупционной экспертизе", по крайней мере, теперь при Минюсте создано специальное подразделение, которое изучает, нет ли в законе лазеек для коррупционеров. Одновременно с этим правительство запустило технологию "оценки регулирующего воздействия": проводятся консультации с представителями бизнеса, различных социальных институтов, чтобы понять, каким образом то или иное нововведение в праве скажется на деловом климате. Это все хорошие инструменты, и сегодня правовые рамки борьбы с коррупцией в целом сформированы. Только в 2008 году было внесено 25 изменений в различные законодательные акты, все вполне насущные. Однако остаются отдельные неработающие статьи законов, актуальна проблема пересечения норм УК и КоАПа, в которые в последние годы вносилось столько изменений, что некоторые из них уже не сообразуются с общей частью данных актов.

На мой взгляд, впрочем, очень важно понимать, что возможности права не безграничны. Иногда у нас все хотят решить законом: и воспитать уважение к религии, и разом снизить аварийность на дорогах, и покончить с коррупцией. А если что-то плохо получается — значит закон плох и нужно его, например, ужесточить. Это, конечно, порочная логика. Если уж принимать законы, то делать это нужно после серьезной подготовительной работы, чтобы право не становилось слугой чьих-то интересов или сиюминутных желаний. Иначе лазейки для коррупции будут возникать сами собой.

Беседовала Ольга Филина

Особый путь

Мнение

Что влияет на уровень коррупции в России

Марк Левин, завкафедрой микроэкономического анализа НИУ ВШЭ

Как правило, высокий уровень коррупции характерен для политически и экономически нестабильных стран с сильной инфляцией. Объяснение простое: при неустойчивом положении и высоком уровне инфляции ни у населения, ни у чиновников, ни у элиты нет уверенности в перспективе, поэтому люди действуют по принципу: не упустить шанс. В России в последние годы, однако, мы жили в условиях стабильности, при относительно низкой инфляции. А коррупция все равно росла. Что это, российский парадокс?

Эксперты убеждены: взаимосвязь ВВП на душу населения и уровня коррупции существует, как правило, больше воруют там, где хуже живут, в бедных странах уровень коррупции выше. Но работает ли это правило в России — вопрос, поскольку не очевидно, что причина, а что следствие. В конце 1990-х годов, например, согласно результатам исследований, коррупция в России была ниже, чем она могла бы быть при существующем тогда ВВП на душу населения. И сегодня ситуация интересная: люди в среднем живут ощутимо лучше, а уровень коррупции не снижается — растет. Чем это объяснить?

Тут дело, конечно, не в парадоксах, рожденных "российской особостью", а в том, что у нас рост благосостояния идет на фоне расширения коррупционного горизонта. Ведь там, где развивается здоровая конкурентная среда, где не происходит сращивания государства и бизнеса, коррупция небольшая. И наоборот. В России сегодня сложились две устойчивые коррупционные стратегии: либо чиновники становятся совладельцами бизнеса, либо бизнес "покупает" чиновников. В 1990-х ситуация была иной: тогда у государственных служащих не было таких возможностей влиять на бизнес, какие есть сейчас, коррупция была ниже и не носила системного характера.