ГЧП: баланс обязательств
Инфраструктурные проекты зачастую ассоциируются с федеральными концессиями или региональными инвестиционно емкими проектами (мост, обход города, канатная дорога и пр.). Вместе с тем в любом регионе существует огромная потребность в иной инфраструктуре — социальной. Детские сады, больницы, муниципальные дороги и иные объекты, которые традиционно финансируются напрямую из бюджета и являются индикатором социального благополучия в регионе. При этом бюджетный дефицит пока никто не отменял, а возможности регионов по долговым заимствованиям ограничиваются как рыночными факторами, так и позицией федерального Минфина.
Фото: Роман Яровицын, Коммерсантъ
На сегодня главная проблема любого региона — дисбаланс между социальными обязательствами власти перед жителями и ограниченностью бюджетного финансирования многочисленных программ развития дошкольного образования, юношеского спорта, здравоохранения и прочих. В этой ситуации каждый руководитель выкручивается как может: увеличивает «социальную» нагрузку на девелоперов и застройщиков, борется за софинансирование федерального центра и пр. Изменить ситуацию и кратно увеличить число вводимых социальных объектов могут инструменты государственно-частного партнерства, позволяющие привлекать внебюджетное финансирование не только в окупаемые проекты, но и в систему классического госзаказа. Под термином ГЧП традиционно понимается передача части полномочий публичного субъекта в частные руки. В Англии, например, есть даже целая программа PFI (Private Finance Initiative) частная финансовая инициатива, которая включает ряд политических и административных мер, направленных на увеличение вовлечения частного сектора в предоставление государственных услуг, при передаче части рисков частному сектору. В России более распространен термин КЖЦ (контракт жизненного цикла), который подразумевает обязанность инвестора спроектировать, построить и осуществлять текущее эксплуатационное обслуживание объекта государственной собственности, а государственный заказчик — оплатить стоимость строительства и вносить периодические платежи за сервис функционирующего объекта с момента ввода его в эксплуатацию. То есть инвестор в данной схеме «отбивает» вложенные инвестиции не за счет платежей от конечного пользователя, а за счет платы из бюджета в рассрочку. На практике госзаказчик может включить в предмет ГЧП только строительство или разработку проекта и стройку без эксплуатации. Данная схема применима для объектов, которые нельзя сделать платными для конечного пользователя и которые могут финансироваться только за бюджетный счет.
Как это работает в условиях бюджетного дефицита, ограниченности бюджетного цикла одним годом и действующего нормативного регулирования? Стоит отметить, что региональное законодательство о ГЧП декларативно и реально используется лишь в Санкт-Петербурге. Единственный работающий на сегодня инструмент — это Федеральный закон «О концессионных соглашениях», который позволяет публичному образованию участвовать в софинасировании расходов на создание объекта концессии. Данная норма соответствует положениям бюджетного законодательства — что немаловажно для чиновника и проверяющих органов — о том, что бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности могут осуществляться в рамках концессионных соглашений (п.6 ст.79 Бюджетного кодекса РФ). Именно этот нюанс важен для практической реализации ГЧП в социальной сфере — если регион структурирует подобный проект в рамках регионального закона, он не будет подпадать под предусмотренные бюджетным законодательством основания расходования бюджетных средств.
Таким образом, публичное образование может сегодня заказать практически любой объект (кроме жилья) в рамках концессии и это не будет отличаться от обыкновенного госзаказа с точки зрения бюджетных процедур, хотя и позволит выйти за пределы пресловутого бюджетного цикла, так как концессионные соглашения могут заключаться на длительный срок. Очевидно, что процедура подготовки и реализации концессионного конкурса более сложна и длительна по сравнению с типовым госзаказом, в том числе при отсутствии соответствующего опыта у регионов. Однако при правильном структурировании и синхронизации потребности региона, интересов инвестора и требований финансового рынка эта схема позволяет построить, например, не два детсада и один ФОК, отраженные в текущем бюджете, а заключить концессионные соглашения на весь объем объектов, предусмотренных соответствующими программами, построить их в течение двух лет и рассчитываться в течение сроков, предусмотренных этими же программами. В результате регион или город получает кратный рост числа вводимых объектов по фиксированной в ценах текущего года цене и расплачивается в период от пяти лет и дольше, подрядчик получает увеличение объемов заказа за бюджетный счет в рамках долгосрочного контракта, а в случае включения в соглашение эксплуатации объекта — по сути актив с фиксированной доходностью без рисков рыночного спроса. Очевидно, что для большинства регионов подобная модель особенно актуальна в условиях выборных циклов и соответственно роста социальных потребностей населения.