ПОКА ЕЩЕ СИСТЕМА РАБОТАЕТ НА СЕБЯ

Министр экономического развития и торговли — о чиновниках, взятках, автомобилях и о том, что же у нас изменилось к лучшему

Герман ГРЕФ:

ПОКА ЕЩЕ СИСТЕМА РАБОТАЕТ НА СЕБЯ

— Герман Оскарович, вас называют в числе главных российских реформаторов. Объясните, пожалуйста, почему сегодня в России бюрократический аппарат работает против населения, а не для него? Любая встреча с чиновником, начиная с самого низкого уровня — в домоуправлении, ОВИРе, налоговой инспекции, — требует колоссальных затрат — временных и эмоциональных. Это нормально?

— На мой взгляд, понятие «демократия» подразумевает в первую очередь зависимость чиновников от власти народа. Сегодня в нашей стране такая зависимость ничтожно мала. И, к сожалению, я не думаю, что радикально это можно разрешить в очень короткий срок. Разумеется, мы задаемся вопросом, что же нужно сделать, чтобы максимально совместить публичные интересы и интересы чиновников. Система власти в стране сейчас выстроена таким образом, что бюрократический аппарат существует «над людьми». Чиновник не стимулирован на принятие конкретного решения или осуществление требуемого шага — в его жизни это ничего не меняет. Это касается всей сферы государственных публичных услуг — систем образования, здравоохранения, социальной помощи и так далее. Везде система работает на себя, а не на человека. Возникает вопрос: что же реально можно сделать? Повторюсь, в краткосрочной перспективе, на мой взгляд, — ничего.

— То есть в обозримом будущем мы не будем жить нормально?

— Мне очень хотелось бы сказать, что завтра в России наступит рай земной для всего общества, но скатерть-самобранка бывает только в сказках. Для того чтобы во главу системы поставить человека, которому государство обязано оказывать социальную помощь и предоставлять устойчивый уровень услуг, ему в руки нужно передать главный инструмент — деньги. Пропуская через себя финансовый поток, гражданин получает реальный механизм контроля качества получаемых услуг и, соответственно, может влиять на это качество. Сейчас ситуация такова: государство из бюджета напрямую платит учреждениям за то, что они оказывают услуги гражданину. Кто интересен этим учреждениям? Тот, кто платит деньги, — чиновник, который имеет над ними административную власть. И меньше всего их интересуют пациенты. Слава богу, в любом правиле есть исключения — у нас много порядочных докторов, учителей... Но это скорее вопреки сложившейся системе отношений. Если государство перестанет платить исполнителям услуг, то они, получая деньги непосредственно от потребителей услуг, будут от них зависеть. Наши граждане смогут решать, какую услугу им важнее получить в данный момент, какого именно исполнителя услуг выбрать. Вот ключевая идея, которая закладывается в реформу образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства. Пересмотр принципов бюджетного финансирования получил международное название — бюджет услуг. Почувствуйте разницу: не бюджет учреждений, а бюджет услуг.

— А как быть с госаппаратом?

— В эту систему входит такое понятие, как «получение услуг от органов государственного управления». Что происходит сегодня? Налогоплательщик платит деньги в бюджет, который предусматривает содержание, в том числе Министерства экономического развития и торговли. Это включает в себя: инвестиции — столько-то, текущее содержание — столько-то, НИОКР — столько-то, и так далее. Но налогоплательщику совершенно бессмысленно содержать абстрактное Министерство экономического развития и торговли. Есть оно, нет — вам не интересно. Правильней платить за предоставление этим органом власти неких услуг, которые достаточно просто изложить на бумаге. Примерно таким образом: пункт первый — обеспечить ежемесячный мониторинг экономической ситуации в стране и публиковать десятого числа каждого месяца отчет о развитии экономики. Определяем приблизительный объем работы и требуемую численность сотрудников. Зная их среднюю заработную плату, понятно, чего будет стоить эта услуга. Допустим, десять человек с зарплатой пять тысяч рублей — пятьдесят тысяч ежемесячно и шестьсот тысяч в год. Пункт второй — внешнеэкономическая политика, обеспечение вступления России в ВТО. И так далее. Сегодняшние изменения и скорость течения времени требуют ежегодного уточнения этого перечня задач. Таким образом, необходимо прописать функции всех органов управления и всей системы бюджетного финансирования. Сразу становится видно, на что идут средства. В конце года я прихожу на заседание правительства и отчитываюсь, что мы сделали. Мониторинг провели? Провели. Переговоры по вступлению в ВТО завершили? Нет. По объективным причинам или плохо сработали?..

— «Плохо сработали» всегда можно прикрыть объективными причинами.

— Но сегодня вообще никого не спрашивают, как они сработали. По многим ведомствам никто не знает, чем они занимаются. А они делают именно то, о чем вы говорите, — выстраивают пресловутые административные барьеры. Тысячи людей заняты тем, что не пускают кого-то на рынок. Охраняют кого-то от не понятно кого. Одни и те же задачи могут выполнять параллельно в пяти-шести министерствах. Совершенно необходимо четкое прописывание функций и распределение их по министерствам. Потом все это должно утвердить правительство, а затем Государственная дума.

— Такое реформирование, видимо, должно обеспечить требуемую прозрачность. А косные аппаратчики, наверное, не хотят ничего менять?

— Мы часто ругаем госаппарат, хотя нет примеров государства, которое бы существовало без аппарата. Качественный госаппарат — залог эффективности любого государства. Проблема в том, что реформировать себя — наиболее сложная задача. Причина абсолютно банальная — власть тяжело самореформируется. Есть соблазн «начать с понедельника». Но президент однозначно сформулировал эту задачу как приоритетную в своем Послании.

— Вы оптимист. Очевидно, что подавляющее большинство чиновников предпочитает получить наличными в карман сегодня, нежели завтра официальным путем от налогоплательщика.

— Вы знаете, какова средняя зарплата в федеральном министерстве?

— Примерно представляю. И мне тем более непонятно, зачем устанавливать такую зарплату, если очевидно, что получающие ее чиновники живут явно не по средствам.

— Далеко не все. Но пока мы платим людям зарплату три-четыре тысячи рублей при стоимости потребительской корзины в Москве в 11 тысяч и люди не зарабатывают на содержание своей семьи, удивляться тому, что существует коррупция, не приходится. Существует железное правило: до среднего прожиточного минимума есть прямая корреляция между уровнем оплаты труда и уровнем коррупции. За этими пределами такая корреляция очень небольшая. Если мы не платим людям минимум заработной платы, они вынуждены искать другие способы обеспечивать свои семьи. Выход из этой ситуации один — брать на работу ровно столько людей, сколько нужно, и ощутимо повысить их благосостояние. Любое государство должно иметь такой аппарат, на какой у него хватает денег.

— Куда идти тем, кто останется за рамками?

— В малый бизнес. К сожалению, и сейчас в госаппарате достаточно высокая текучесть кадров. Квалифицированные специалисты уходят. И сразу получают зарплату, на несколько порядков превышающую ту, что получали у нас. Кстати, уйдя в бизнес, они сталкиваются с теми же проблемами только с другой стороны.

— А вместо них в госучреждения приходят малоподготовленные люди, выпускают непродуманные акты, которые не очень хорошо работают и не дают достаточно развиваться экономике. Та, в свою очередь, не приносит ощутимого дохода в бюджет, что не позволяет повысить зарплату. И все это продолжается по кругу...

— Отчасти. Но обязательно находится некое количество людей, которые за зарплату, считающуюся недостаточной для выживания, работают в полном объеме и, несмотря на сложность своего положения, не уходят: профессионально работают и готовят квалифицированные кадры, вкалывая и днем и ночью. Можем сейчас пройти по министерству — пятница, восемь вечера, а все ключевые подразделения сидят. Если любопытно, придите в субботу или воскресенье — очень много сотрудников будет на рабочих местах. Вопиющая ситуация, которую мы с вами обсуждали, касается всех. И люди работают, чтобы продвинуть реальные преобразования. Они хотят изменить государство для себя, чтобы потом нормально, комфортно жить в качестве его граждан.

— По данным Совета по оборонной и внешней политике, российские бизнесмены тратят на взятки госчиновникам около 500 млн. долларов в год. Вы считаете, это реальная цифра?

— Думаю, больше. Помню, мы оценивали суммарные взятки при сдаче экзаменов и поступлении в вузы по стране, получилась цифра свыше миллиарда долларов. Если посчитать мзду всем чиновникам на разных уровнях, получится гораздо большая цифра.

— Еще Н. Карамзин писал: «Если б захотелось одним словом выразить то, что делается в России, следует сказать: «воруют». Это издержки отсутствия контроля и ответственности или черта национального характера?

— Многое зависит от прозрачности системы управления, культурных традиций. В России воровали всегда. Это не национальная черта, скорее национальная особенность устройства публичной власти. Достаточно долгая история у этого явления — традиции низких зарплат, традиции посадки «на кормление». Вспомним великого Монферрана, построившего Исаакиевский собор в Санкт-Петербурге и параллельно пятиэтажный особняк для себя. Написали донос императору. Тот решил не заметить «проделок» гениального архитектора. Наказаниями проблемы не решить. Китай, по международным оценкам, не далеко оторвался от России по уровню коррупции. Известны способы борьбы с коррупцией в Китае — расстрелы на площадях. Эффект незначительный. Обратите внимание, что готовность к разного рода подношениям не особенно осуждается нашим обществом. Все возмущаются, что ГАИ работает неэффективно, но каждый водитель при виде человека с радаром и жезлом с готовностью вытаскивает кошелек.

— Я недавно пробовала объяснить одному представителю доблестного племени, что правильней было бы разруливать пробки, а не стоять в переулках и собирать взносы. После третьей попытки забрать права из ГАИ решила в следующий раз не экспериментировать — очень уж жалко времени.

— Нельзя винить гаишника в том, как устроена власть. Заработная плата лейтенанта ГАИ — две тысячи рублей. Можно сколько угодно вести душеспасительные беседы, но вряд ли найдется достаточное количество честных людей на такие деньги. Это системная проблема. Природа коррупции — в непрозрачности государства, в отсутствии четких процедур. Все построено таким образом, что провоцирует и взяткодателя и взяткополучателя. Если бы у вас была возможность оплатить штраф в любой точке города с пластиковой карточки, не вставал бы вопрос об альтернативной санкции. Не нужно было бы контактировать с гаишником, ждать заполнения протокола, определения размера наказания, решения об изъятии у вас водительских прав, чтобы потом пришлось простаивать в очередях для их получения. Альтернативные санкции, возможность принятия эмпирических решений на низких уровнях, — наша ключевая проблема. Мир идет по другому пути — эмпирические решения принимаются наверху, а представитель власти, который непосредственно контактирует с гражданином, обязан выполнить заданный алгоритм. Если он этого не делает, несет серьезную ответственность. Приведу пример, как проводится таможенный досмотр в Соединенных Штатах Америки. Если вы летали за границу, знаете, что российский таможенник может вас пропустить без досмотра, может слегка опросить, а может досмотреть по полной программе — человек, который стоит на границе, сам принимает решение. Его зарплата — полторы тысячи рублей. Американского таможенника подобным искушениям не подвергают, и работа эта высокооплачиваемая. Идет груз через границу. В информационную систему уже поступила первичная информация о нем. На ее основании машина принимает решение о режиме досмотра и сбрасывает его на генератор случайных чисел, который решение о выбранном режиме досмотра автоматически передает на пейджер таможеннику. Тот обязан его выполнить. Точность его работы проверяет контролер. Чиновник вообще не видит грузополучателя, он выполняет свою функцию. Сколько угодно можно говорить о национальных традициях — дело не в этом. Причина коррупции в системе, стимулирующей ее процветание. Надо менять систему — над этим мы и трудимся.

— При проведении подобных реформ можно ли ориентироваться на модель экономического развития какой-либо страны? Долгое время поглядывали на «аргентинское чудо», потерпевшее фиаско. Сейчас кое-кто говорит, что наша экономика должна походить на чилийскую времен Пиночета — сверхлиберальную в условиях жесткого политического режима.

— Я бы вообще не ставил вопроса о модели развития. Модель — это некий слепок. Ни одна страна не похожа на другую. Безусловно, чужой опыт надо использовать — изучать причины кризисов, цену провалов и искать оптимальные пути решения. Готовя ключевые реформы, первое, что мы делаем, пытаемся понять, испытывали ли подобные затруднения другие страны, какими инструментами они пользовались при решении проблем и насколько эффективны были эти решения. Возьмем налоговую систему. Когда мы вводили 13 процентов, самый низкий налог на доходы, мы не пытались облагодетельствовать богатых. Изучили опыт российских налоговых новелл и других стран и решили, что увеличивать налоги необходимо постепенно, пытаясь нащупать некий порог чувствительности.

— А существует ли на сегодняшний день долгосрочная программа экономического развития России, как это планировалось в советские времена, — приоритетные отрасли, пути их развития? Или прогнозирование в условиях бесконечных потрясений и кадровых перестановок невозможно?

— Такие длинные планы, как были в Советском Союзе, строить бессмысленно. Из мирового опыта эта практика ушла — динамика развития экономики, взглядов и подходов настолько сейчас ускорилась, что предугадать, что же будет через двадцать лет, не дано никому. Развитие технологий, развитие ноосферы происходит веерно, поэтому, ухватившись за что-то единственное, можно выбрать ошибочный путь. Многие страны сделали такие ошибки, определив несколько приоритетов и мощно их финансируя. Кто мог предполагать пятнадцать лет назад, что будет такими темпами развиваться сектор информационных технологий или телекоммуникаций? В Финляндии делали ставку на лесопереработку и достигли определенных успехов, но самым крупным предприятием в стране стала фирма «Нокиа». Кто мог это предполагать? Ключевая задача — создать благоприятные условия для развития всех, а не пытаться создать какой-то отрасли режим наибольшего благоприятствования. Тем не менее есть естественные и исторические преимущества, которые сложились в России. На них нужно обращать внимание. Это сырье — топливно-экономический сектор, очевидно, что в ближайшие годы он наиболее перспективен. Лес. Состояние в этой отрасли далеко от идеального — у нас более 24 процентов мировых запасов, а на экспорт отправляем обработанной древесины менее 1 процента — очевидный дисбаланс. Транспорт и использование транзитного потенциала России. Весь космос. Можно еще и еще перечислять те достаточно высокоразвитые сферы с хорошим потенциалом, который надо сейчас восстанавливать. Правительство это и делает, особенно в отношении отраслей, где высоко присутствие государства. Но ни в коем случае нельзя говорить о том, что мы, собирая налоги, будем направлять финансовые ресурсы в конкретные отрасли за счет других.

— Американцы говорят, что их экономику «сделал» автомобиль. Мы помним, какую роль в жизни нашей страны сыграла закупка у «Фиата» автозавода по производству «Жигулей». Стоимость произведенных в прошлом году российских автомобилей составляет около 4,2 млрд. долларов, а стоимость иномарок, ввезенных в страну, — приблизительно 5,5 млрд. долларов. Почему государство не начинает масштабные проекты в этой области?

— Мы недавно на правительстве рассмотрели концепцию развития автопрома, где прописан целый ряд мер, максимально стимулирующих воссоздание отрасли. Рынок у нас огромный. Нужно создать в достаточно короткий срок условия для привлечения инвесторов, в первую очередь крупнейших западных корпораций. В сотрудничестве с российскими автомобильными компаниями они создали бы новые образцы. У нас, слава богу, есть неплохие примеры предполагаемого партнерства: «Дженерал моторз» — АвтоВАЗ, «Рено» — АЗЛК и так далее. Надо детально продумать проблемы инвесторов, понять, чего им не хватает. В этой связи обсуждаются небезызвестные пошлины на подержанные иномарки. Все страны Европы фактически запретили ввоз старых машин — были приняты директивы ЕС, обязующие автопроизводителей их утилизировать. Поэтому поток дешевых иномарок, которые с каждым годом будут еще дешеветь, хлынул в Россию. Конечно, эта волна создает огромную конкуренцию нашим производителям.

— Увеличение пошлин — силовое решение проблемы. Что же делать, если старая иномарка ездит лучше, чем новый российский автомобиль?

— Именно поэтому мы ушли от запрета на ввоз и просто повышаем пошлины на автомобили старше семи лет. Логика такова — в течение трех, максимум, четырех лет пошлины на другие категории автомобилей останутся неизменными. Потом мы повышаем их на машины от трех до семи лет, и только потом — на новые автомобили. Этот период дается инвесторам, крупным производителям автомобильной техники, чтобы, применяя новейшие автомобильные технологии, попытаться создать надежную дешевую иномарку в России. Как в свое время «Фиат» создал «Жигули», как «Форд» построил ГАЗ.

— Вопрос из другой области. Вы боретесь за вступление России в ВТО. Не приведет ли это к еще большему оттоку средств из страны, ускорению нашего становления как сырьевого придатка мировой экономики? Китай не допускали во Всемирную торговую организацию около 15 лет. Не значит ли, что готовность принять Россию вызвана не соображениями лояльности, а уверенностью, что факт вступления можно использовать против нас гораздо эффективнее, чем в наших интересах?

— Замечу, что Китай активно вел переговоры о вступлении в ВТО только последние четыре-пять лет. А Советский Союз начал их еще в 1984 году, так что эта история длится для нас уже дольше, чем для Китая. Другое дело, что только в последние два года мы уделяем этому вопросу достаточно внимания. Надо понимать, что готовность пустить Россию на словах и на деле — совершенно разные вещи. Это скорее политические декларации. А практически ежедневно идут очень серьезные переговоры, каждая позиция, выдвигаемая нашими партнерами, вызывает жаркие дискуссии. Россию не устраивают те условия, которые они нам предлагают, где ставки импортных пошлин — цифры со многими нулями после запятой.

— И все же, каков самый большой минус вступления в ВТО? О плюсах уже достаточно много сказано и написано повсюду.

— Есть временный минус — нам придется через какое-то время либерализовать условия доступа для некоторых импортных позиций. Для потребителей это плюс — они получат более качественную и более дешевую продукцию. А вот производителям придется адаптироваться к новым условиям игры — усиливать конкурентоспособность, чтобы не потерять нишу на рынке. Но говорить о минусах вступления в ВТО преждевременно. Условия, на которых мы пытаемся договориться, я имею в виду уровень тарифной защиты лучше, — он выше, нежели тот, который реально существует сегодня. Сейчас эффективная ставка средней таможенной пошлины около 10 процентов, а мы говорим о вступлении при 13 процентах. Если нам удастся договориться на этих условиях, я вообще не вижу минусов. Из ВТО сделали страшилку, многие просто не понимают, что это такое, но ведут яростные дискуссии.

— Реформирование — занятие достаточно абстрактное. Вы видите реальные результаты своей работы?

— Знаете, об этом даже не хочется говорить. Прошло ровно два года с момента моего назначения. По-моему, страна очевидно стала другой — и в экономическом плане, и в политическом. Вспомните, что было тогда: задержки по зарплате, денежные суррогаты в экономике — 40 процентов платежей осуществлялось не в денежной форме, высокие и неразумные налоги. Это, наверное, одно из самых главных наших достижений — изменения в налоговой политике. В трудовом законодательстве вообще не было правовой базы. Удалось добиться легитимного права частной собственности на землю и введения понятных прозрачных правил оборота земель. Достаточно серьезно смогли подвинуть положение с естественными монополиями. Идет судебная реформа. Инвестиционный климат значительно улучшился. А главное, что в этом году существенно снизился уровень оттока капитала. Если раньше невозврат по валютной выручке был 50 процентов, сейчас — до 10 процентов. Достаточно многое нам удалось. Хотя в том, что касается первой темы нашего с вами обсуждения по части реформирования самого государства, похвастаться пока особо нечем.

— И последний вопрос: что решили — подходы к программам экономического развития должны быть амбициозными или реалистичными?

— Подходы должны быть амбициозными, но действия — реалистичными.

Наталья БЕЛОГОЛОВЦЕВА