Конституции - 1993 уже повезло больше, чем Конституции - 1905: нынешний Основной закон России преодолел 12-летний рубеж. Хотя, казалось бы, обстоятельства его рождения особых надежд на долгожительство не предполагали. С одной стороны, разработки Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ, румянцевская Конституция. С другой - проекты, инициированные Борисом Ельциным. Далее - Конституционное совещание: попытка примирить не столько подходы к главному закону страны, сколько президента и законодателей. В промежутке - процедура импичмента, референдум «да-да-нет-да». Впоследствии - указ № 1400 и октябрь-93…
ПРОЕКТ РУМЯНЦЕВА/ Олег Румянцев (Р.): В Конституционной комиссии работали 102 человека - по одному представителю от субъектов Федерации, президент, глава парламента Хасбулатов, Шахрай - на тот момент председатель комитета по законодательству Верховного совета РФ, будущие судьи Конституционного суда Митюков, Тиунов и Зорькин, будущий глава ЦИК Вешняков, будущий генпрокурор Степанков, политики Бабурин, Исаков... Это был не тяни-толкай, как можно подумать, скорее мини-съезд. Он очень здорово - в борьбе, с искрами - создавал взвешенный и согласованный проект Конституции с августа 1990 года по весну 93-го. Именно здесь была творческая лаборатория нового строя - не ельцинского, не путинского, а конституционного. Я горд, что судьба доверила мне руководство этой работой.
Тамара Морщакова (М.): Комиссия Румянцева приложила серьезные усилия к подготовке текста. Он, собственно, был готов и был очень неплох. Однако нынешняя Конституция, пожалуй, более кратка и целенаправленна. И конечно, в румянцевском проекте были иначе прописаны взаимоотношения парламента и правительства, с уклоном в парламентскую республику.
Р.: Целые разделы нашего проекта брались за основу для включения в действующее законодательство. Декларация прав и свобод человека, Федеративный договор о разграничении полномочий и предметов ведения, институт президентства, Конституционный суд - это все не из воздуха родилось, верно?
Однако вскоре президент стал забирать активных депутатов-реформаторов в структуры исполнительной власти. Слава богу, бывшие депутаты не покидали комиссию. Но тем не менее весной 93-го Борису Ельцину подготовили решение о подготовке президентского проекта Конституции. Этот проект во многом повторял наш: уж он-то точно не был написан с чистого листа, как это было летом-осенью 1990 года!
Сергей Филатов (Ф.): Проект Румянцева не был плох: он просто не был полностью готов.
Сергей Алексеев (А.): Все просто: эксперты пришли к выводу, что румянцевская Конституция построена на советских основах. Поэтому было решено пригласить специалистов, придерживающихся более твердых демократических позиций. В том числе Анатолия Собчака и вашего покорного слугу.
ПРОЕКТ СОБЧАКА - АЛЕКСЕЕВА/ А.: В основе всего четыре пункта, частично они реализовались в Конституции. Первое: прекратить всевластие одного лица или группы лиц, которое укоренилось в России. Второе: в центре Конституции должен быть человек, его права и свободы. Третье: недопущение Вооруженных сил РФ к участию во внутренних конфликтах. Четвертое: все положения Конституции должны получать строго конструктивное решение, приводить к правам и обязанностям, за которыми следуют ответственность или гарантии.
М.: Текст Алексеева и Собчака очень нетрадиционен для Конституции: эмоциональный, политически заостренный. Это было достоинством и одновременно недостатком: все-таки Конституция призвана объединять.
Ф.: Алексеев был категорическим противником того, чтобы в Конституции было прописано устройство органов власти: считал, что она должна быть посвящена в основном правам и свободам гражданина, а все остальное надо оставить законодательству. Мы не были готовы перестроить свое мировоззрение столь радикально. Я ему объяснял: «Сергей Сергеевич, для того чтобы представители власти осознали необходимость действий непосредственно через права и свободы, они должны иметь юридическую квалификацию не ниже вашей. Ну да, есть такие люди: Морщакова, Марат Баглай, Владимир Туманов, еще несколько - и что дальше? Ну не любит власть Конституций, не любит!» Учитывая страшно низкую правовую культуру, при таком подходе можно было поставить под удар все - при прокоммунистическом парламенте мы могли бы получить такую структуру власти, что все бы сбрендили.
А.: Наверное, Сергей Филатов был прав. Мы в тот период были немного романтиками и идеалистами, строили Конституцию чуть-чуть наперед… К тому времени Ельцин обратил внимание на опубликованный проект Сергея Шахрая, сугубо пропрезидентский. Меня и Сергея Михайловича попросили свести наши концепции воедино. Согласились. Много спорили, но - свели.
ПРОЕКТ АЛЕКСЕЕВА - ШАХРАЯ/ Сергей Шахрай (Ш.): Мы «выдернули» президента из системы исполнительной власти. Президенту были переданы всего пять-шесть полномочий, которые в любом нормальном, нереволюционном государстве называются «спящими». Помилование, награды, чрезвычайное положение, представление премьера, генпрокурора и других должностных лиц парламенту, согласительные комиссии...
А.: Когда сейчас говорят, что страной управляет президент, я просто ежусь: именно против этого мы решительно возражали и в свое время кое-чего добились. Нигде в Конституции - даже после ее откровенно аппаратных переработок - вы не найдете ничего подобного. А найдете вот что: президент обеспечивает права, свободы и демократическое устройство, не допускает нарушения Конституции, обращаясь для ее защиты к судебным органам.
 |
Москва. Белый дом, 4 октября 1993 года. До голосования по Конституции осталось чуть более двух месяцев |
Ш.: Случился, допустим, конфликт «парламент - правительство» - будят президента: собирай согласительную комиссию, привлекай Конституционный суд, решай вопрос либо распускай оба института - и спи дальше. Конфликт «центр - регионы» - опять будят: комиссия, КС, вопрос решается либо в регионе объявлен режим ЧП - спи дальше. Кроме права издавать нормативные указы, чтобы латать дыры в законодательстве, пока полноценный закон не примут, других весомых полномочий у президента нет. Сергей Сергеевич в шутку называл наш проект мужской моделью английской королевы.
А.: Вот за эту королеву меня, похоже, потом и отстранили от конституционного процесса. Появилась статья в «Независимой газете»: дескать, Алексеев пытается сделать из Бориса Ельцина Елизавету II, которая правит, но не управляет. Ничего плохого в этом не вижу до сих пор. Здоровый демократический консерватизм, утвердившийся в Англии, - для России это было бы очень хорошо.
Ш.: Повторяю, «спящим» президент был бы в нормальной стране. А российский менталитет плюс переходная ситуация привели к тому, что все равно по факту страна пришла к президентско-парламентской модели.
Ф.: Президент прошел через выборы. Чтобы дать ему право спокойно реализовывать свою программу, у него есть два механизма: послание к Федеральному собранию и правительство. Встал вопрос: а как же Дума может в таком случае контролировать кабинет? Тяжело думали, долго. Пришли в конце концов к нынешней системе: Дума утверждает премьера, но если не утвердит с трех раз, то будет распущена. Последнее - след противостояния с хасбулатовским ВС, наша защита от возможной дури парламентской. Со временем, когда возрастет правовая культура, эта норма, возможно, и не понадобится.
КАК СОГЛАШАЛИСЬ/ «В результате напряженной работы… мы имеем сейчас один проект Конституции России… Он во многом отличается от того, который был первоначально предложен президентом, и от проекта Конституционной комиссии. Это результат их творческой переработки, синтез, а не механическая сумма разнородных положений и формулировок. В нем учтено все лучшее из обоих проектов». (Б. Ельцин, выступление на пленарном заседании Конституционного совещания, 26 июля 1993 года.)
Ш: Работа Конституционного совещания шла так. У каждого на столе - два варианта текста: Алексеева - Шахрая и комиссии Румянцева. Я веду заседание палаты регионов, говорю: «Итак, мы остановились на статье 36. Голосуем, какой вариант берем за основу». Допустим, взят наш с Сергеем Сергеевичем вариант. Далее мы все берем в руки проект Румянцева и обсуждаем, что взять оттуда в качестве поправок. И наоборот, понравилась в целом статья в изложении Румянцева - берем поправки и дополнения из нашего проекта. В результате процентов на 30, а то и на 40 нынешняя Конституция - плод интеграции.
М.: Пять палат совещания обсуждали весь проект постатейно, от начала до конца - все лето 93-го, в ежедневном режиме. Закончив, передали в рабочую группу: 25 человек, вел заседания Филатов. Слева - принятый палатами текст, справа - поправки от меньшинства, не вошедшие, но все же переданные на рассмотрение рабочей группе. Очень часто они входили в окончательный текст.
Ш.: Да, часть членов Конституционной комиссии Олега Румянцева отказались принимать участие в Конституционном совещании. Думаю, это нормальная человеческая реакция, понятная обида.
Ф.: 35 статей румянцевского проекта вошли в действующую Конституцию один к одному, без правок. В остальном же Румянцев заупрямился - хотел, например, чтобы регионы назывались землями, как в Германии. Плюс амбиции, конечно, большие - его же несколько лет называли отцом Конституции… Когда проекты были рабочей группой объединены, мы с Румянцевым полтора часа гуляли по Кремлю. Я говорил: «Олег, давай представим будущую Конституцию как совместный проект - совещания и твой. Это только поможет: люди поймут, что президент и парламент наконец нашли общий язык». Отказался. Я сказал: «Ты будешь жалеть: Конституцию все равно примут, а твоего имени под ней не будет».
Р.: Математика здесь вряд ли уместна, это своего рода сальеризм. Зайдите на сайты, где есть первые наши проекты, и просто сравните совпадения и различия с нынешней Конституцией: все довольно очевидно. Конституция все же получилась в целом неплохой.
Ш.: Мы старались не писать в Конституцию все подряд. Потому она напоминает не инструкцию для газовой горелки, а компактный свод принципов и правил. Возникла ситуация - открываешь Конституцию: так, здесь требуется обращение в КС, тут необходимо принять конституционный закон, а вот в этом случае достаточно федерального. Поэтому Конституция может долго не меняться. Мы видим, что некоторые нынешние реформы государственной власти идут почти на грани конституционных принципов, но за грань не выходят. Про Совет Федерации в Конституции, например, есть, а про конкретные методы его формирования - ни звука.
Р.: Практика верховной власти создает свою, неписаную конституцию - потому что писаная не содержит барьеров для ее распространения…
Ф.: К сожалению, на последнем этапе перестал работать в составе Конституционного совещания Сергей Алексеев - и из-за наших разногласий, и по состоянию здоровья. Его отход от дел было неожидан, но надо было держать курс. И мы его выдержали.
А.: Ельцин не хотел меня отпускать, хотя и ворчал: «Зачем ты умаляешь мою роль?» Тем не менее в состав рабочей группы я почему-то не вошел. Ну и ладно. Все равно к тому времени то, за что я боролся, так или иначе вошло в кровь и плоть Конституции - так вошло, что не изымешь. К тому же весь этот процесс человек может выдержать недолго. В войну я был в саперных частях на прорыве блокады, Волховский фронт; думаю, что конституционная нагрузка вполне сравнима с этими боями.
Ф.: Конституцию не поддержал почти никто из думских политиков. КПРФ и Зюганов - понятно: все, что от «антинародного режима», плохо по определению. Гайдар был против конституционных социальных гарантий и самой идеи социального государства, потому что на бесплатные медицину и образование денег в стране нет. Записали в Конституции: общее образование обязательно и бесплатно. Потом оказалось, что общее - это 9 классов; заканчивать среднюю школу, выходит, придется за деньги. Пришлось поправлять ситуацию указом президента… А вот Жириновский поддержал очень активно. Говорил: «На дорогах нужны дорожные знаки, иначе нормального движения не будет. Эта Конституция - хорошая, демократичная система дорожных знаков; надо принимать».
ОТ АБЗАЦА К АБЗАЦУ/ М.: Авторство четвертой части 125-й статьи принадлежит мне и Владимиру Радченко из Верховного суда. Дали на это дело нам несколько часов. Наш абзац должен был закрепить правомочия граждан и всех других судов на обращение в КС с запросами по соответствию Конституции того или иного закона, который должен быть применен в конкретном деле. Я считала, что только КС может лишать неконституционные законы юридической силы. Владимир Иванович полагал: раз нормы Конституции могут непосредственно применяться другими судами, то и нужды обязательно беспокоить КС нет. Позиции понятны: Радченко - зампредседателя Верховного суда РФ, я - судья КС. Все-таки мы договорились: не может закон, принятый парламентом, быть отменен единоличным решением какого-либо судьи или различных судов, потому что к единому правопорядку в стране это не приведет. Хотите оспорить конституционность - пожалуйста, только в КС.
ПОБЕДА: ФЕДЕРАЛИЗМ/ М.: Почти все субъекты Федерации хотели для себя больше полномочий, и каждый настаивал на своей «самости». Заседания Конституционного совещания часто начинались с ультиматумов региональных представителей. Некоторые демонстративно покидали собрание - например представитель Карелии.
Ш.: В 93-м я провел в воздухе более 400 часов. Весь текст Основного закона - особенно третья глава, о федеративных отношениях - согласовывался с властями каждого субъекта РФ. Проблема заключалась в том, что единого Федеративного договора не было: с республиками, с краями и областями, с автономиями - три разные модели. А в договорах с республиками к тому же было прописано слово «суверенитет», понятие лукавое и неоднозначное. Нас спасло то, что договор не носил учредительного характера, не был моделью нового государства.
Ф.: Я сам лично выбросил из Конституции слова о региональном суверенитете. Конечно, республики тут же стали возмущаться и давить. Ельцин собрал в Кремле совещание, выслушал всех внимательно и сказал: «Мы оставим в Конституции все так, как есть». Тогда представители регионов потребовали, чтобы Федеративный договор был выпущен вместе с Конституцией. Мы пошли на компромисс: пообещали, что договор будет постоянным приложением к Конституции. Даже выпустили несколько тысяч таких экземпляров. Выпустили, а потом перестали выпускать... Да, схитрили. Но надо понимать, что главное в договоре - это разделение полномочий между центром и регионами, а эти нормы вошли в Конституцию полностью. Мы ведь тоже были в тяжелом положении: понимали, что пропустить Конституцию через референдум и через новую Думу будет очень сложно. А рисковать легитимностью Основного закона, особенно в той ситуации, мы не могли.
Ш.: Если кто заметил, в Основном законе нет даже всеобщего равного прямого избирательного права. Потому что на уровне местного самоуправления для решения этнических проблем эти принципы могут оказаться бесполезными, а иногда даже вредными. В некоторых случаях в местной власти должно, просто обязано быть представительство тех наций, которые при «механическом» голосовании могут туда и не попасть. А там, где нужно всеобщее и равное, пожалуйста, пользуйтесь законами о выборах.
ПОРАЖЕНИЕ: СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ/ Ф.: Борьбу за прокуратуру мы проиграли. По нашему замыслу у этого органа изымались все функции - надзор, следствие, право самостоятельного возбуждения дел и прочие, кроме защиты интересов государства в судебном процессе. Недовольство, конечно, возникло огромное. Тогдашний генпрокурор Казанник, любимец Ельцина, написал ему бумагу: при таком положении Генпрокуратуры разрушится вся государственная система. Ельцин наложил резолюцию: «Филатову. Прошу полностью сохранить в Конституции все существующие полномочия ГП». Именно так, «полностью». Я пошел к Ельцину. Сговорились на компромисс: я не включаю в Основной закон конкретные положения о полномочиях прокуратуры, а все требования Казанника закрепляются законом федеральным, который можно при желании и переписать; это легче, чем переделывать саму Конституцию.
ПОДПИСАНИЕ И ПРИНЯТИЕ/ Ш.: У Сергея Филатова была, пожалуй, самая неблагодарная миссия: после Конституционного совещания выполнять волю президента и «корректировать» отдельные нормы. Слава богу, подобного рода правок почти не было.
Ф.: 8 ноября я пришел к президенту. С окончательным вариантом Конституции, уже пропущенным даже через академию словесности: там ее почистили от иностранных слов. Много наловили - «спикер», «парламент»... Вошел, а Ельцин сидит не один: рядом помощники, Батурин и Илюшин. «Борис Николаевич, Конституция готова, можно подписывать в печать», - говорю. Он достает ручку, исписанную бумажку - и начинает прямо в тексте делать правки. 16 штук сделал. «Господи, - думаю, - твоя воля... Ну все уже согласовано, проверено, утрясено, зачем это все?» Я думаю, как раз Илюшин его убедил правки делать. Себе Ельцин полномочий добавил - вписал пункт про указы президента, имеющие нормативный характер до появления федеральных законов, и о праве президента вести заседания правительства. Еще вписал про формирование Совета Федерации - по одному представителю от исполнительной и законодательной властей региона...
А.: Главное, что победило дело, несмотря на то что посередине конституционного процесса был расстрелян парламент. Маленькая гражданская война; спасибо, что не большая.
 |
| Конституционный суд РФ: только в этом зале могут толковать Основной закон России |
Ф.: Самое неприятное, что Ельцин начал править состав Конституционного суда. Напомню, что президент после октябрьских событий вообще собирался разгонять КС; у меня на столе лежал соответствующий указ. Я, однако, президента убедил, что делать этого не стоит: после Верховного совета еще и КС - совсем нехорошо. «Ладно, - сказал Борис Николаевич, - только чтобы там Зорькина не было». На том и сошлись: Валерия Зорькина с председательского поста убрали, а указ я порвал. Но проблема оставалась. В составе-то КС - те же люди, которые полтора месяца назад признали указ № 1400 незаконным; как они будут вести себя дальше - непонятно… Работать суд может, если в наличии не менее двух третей судей от общего количества мест. До принятия Конституции судейских мест было 15, а самих судей - 12, это более двух третей. Вот мы и записали новую норму состава - 21, чтобы в КС вошли новые судьи (к тому же планировалось, что там будут три палаты по семь человек). А Ельцин пишет 18, никого не спросив! «Нельзя этого делать, Борис Николаевич, - говорю, - потому что нынешние 12 - это ровно две трети от 18. Они сразу же работать начнут». Президент все понял и переправил восьмерку на девятку - 19. «Ну слава богу», - думаю. КС после этого год не мог работу начать, пока еще семерых судей не назначили. Хоть какая передышка получилась…
После этого он написал на одном экземпляре: «В печать. Ельцин». На другом: «На всенародное голосование (референдум). Ельцин». На третьем - просто: «Ельцин».
А когда 12 декабря приняли Конституцию, он меня обнял, поцеловал. И даже, показалось, немножко всплакнул. После чего мы выпили по рюмочке коньяку.
Ш.: Мы - единственная страна, где за 100 лет конституционной практики почти каждый лидер увековечивал себя Конституцией. Ленин, дважды Сталин, брежневская, ельцинская… А у Хрущева и Горбачева работали конституционные комиссии и были готовы тексты новых конституций. Это ненормально. Была бы сейчас на мне шапка, я бы снял ее перед нынешним президентом за то, что еще и путинская конституция не появилась за пять лет. Как будет дальше - посмотрим, но уже есть за что спасибо сказать. В 2000 - 2001 годах количество авторов нынешней Конституции сильно поредело, остались только Алексеев и Шахрай, остальные перестали признавать свое авторство. Все ждали, что президент соберет комиссию и станет готовить новый текст. А потом Путин сказал: «Руки прочь от Конституции» - и все авторы как-то вернулись на места.
ЧЕГО ЖАЛЬ/ Ф.: Иногда я думаю, что надо было решиться и вписать в Конституцию контрольные функции Думы - парламентское расследование, например. И сразу надо было принимать конституционный закон о порядке формирования Совета Федерации, чтобы предотвратить нынешнюю дискредитацию этого института.
 |
Последний аргумент для тех, кто недоволен |
А.: В Конституционном совещании мы с Владимиром Шумейко возглавляли палату предпринимателей. Среди членов - Хакамада, Каха Бендукидзе… Мы записали, что частная собственность есть неотъемлемое право человека, основа всех его прав и свобод. Но вдруг эта фраза исчезла из выступления Ельцина перед референдумом (мы готовили экономическую часть). После этого я слег в больницу: сердце… Этого положения нет и в тексте Конституции.
Р.: В Америке любой кусок бумаги, связанный с Декларацией независимости или Конституцией, - это абсолютная национальная реликвия. У нас издано 20 томов с материалами Конституционного совещания, что хорошо, но оно работало лишь три месяца. И при этом нет ни издательских, ни научных проектов, связанных с наследием Конституционной комиссии съезда, работавшей три с половиной года. Даже архивная систематизация не проведена. Документы комиссии лежат в разрозненном виде и по частным собраниям, что создает угрозу их сохранности. Хватимся - будет поздно: с утратой этих документов Россия лишится многих страниц своей собственной истории. Например, мой архив практически уничтожен: многое в октябре 93-го при штурме Верховного совета. Потом при Ельцине-победителе я был политическим бомжом, не имея возможности руководящей работы в органах госвласти. Коробки с моим архивом кочевали туда-сюда; затем архив был разграблен во время налета на офис одной из социал-демократических организаций, которую я возглавлял. Но кое-что чудом сохранилось.
Ш.: Последний раздел не устраивает - «Заключительные и переходные положения». В спешке уже писалось. В остальном не вижу проблем.
Олег Румянцев
В 1993-м ответственный секретарь Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ /
в 2005-м - советник директора нефтяной компании
Сергей Шахрай
вице-премьер Правительства РФ/
руководитель аппарата Счетной палаты РФ
Тамара Морщакова
судья Конституционного суда РФ /
советник КС
Сергей Алексеев
член Президентского совета /
научный руководитель Института частного права, член-корреспондент РАН
Сергей Филатов
глава Администрации Президента РФ /
президент Фонда социально-экономических и интеллектуальных программ
Девять Конституций России
За 200 лет существования Конституции США в ее текст было внесено около 30 поправок. У россиян другие методы. За 100 лет существования в России Конституции ее отменяли и принимали девять раз. Причем каждый раз в новой редакции, с учетом изменений политического курса внутри страны. А вот принимать поправки к Конституции у нас почему-то считалось очень зазорным делом. Чуть ли не единственное исключение из этого правила - отмена пресловутой 6-й статьи, против которой депутатская группа Андрея Сахарова боролась четыре года.
 |
| Публикация в «Огоньке» 1905 года |
17 октября 1905 г.
Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка»
Впервые установлено, что ни один закон не будет иметь силы без одобрения Государственной думы.
 |
| Публикация в «Огоньке» 1917 года |
23 апреля 1906 г.
«Высочайше утвержденные основные государственные законы Российской империи»
Устанавливаются основы разделения властей и гражданские свободы. Но принцип верховной самодержавной власти остается незыблемым.
10 июля 1918 года
Конституция РСФСР
Россия объявлена «свободным социалистическим обществом всех трудящихся», вся власть принадлежит Всероссийскому съезду Советов и его исполкому. О правах и свободах граждан не упоминается.
31 января 1924 года
Конституция СССР
В основу Конституции положена Декларация об образовании СССР. Высшая власть принадлежит съезду Советов, а в период между съездами - Исполнительному Комитету. В Конституции определена задача СССР - построение Мировой Социалистической Советской Республики. Вместе с тем декларируется право свободного выхода каждой республики из СССР.
11 мая 1925 года
Конституция РСФСР
Устанавливается принцип разделения полномочий между республиканскими и союзными властями. Впервые после Октябрьского переворота гражданам России гарантируется часть гражданских свобод (например, «свобода религиозной и антирелигиозной пропаганды»), устанавливается всеобщая воинская повинность.
5 декабря 1936 года
Сталинская Конституция СССР
Мировая революция снимается с повестки дня. Власть передается Верховному Совету СССР. Впервые декларируются все основные гражданские права и свободы, под защиту закона берется частная собственность граждан.
21 января 1937 года
Конституция РСФСР
Все положения практически слово в слово повторяют положения сталинской Конституции.
7 октября 1977 года
Брежневская Конституция СССР
Установлена в статье 6 диктатура коммунистической идеологии: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза».
 |
| За Конституцию Брежнева тоже голосовали единогласно |
12 апреля 1978 года
Конституция РСФСР
Текст повторяет все основные положения Основного закона СССР от 1977 года.
12 — 15 марта 1990 года
III Внеочередной Съезд народных депутатов СССР вносит поправки в Конституцию.
Из текста Основного закона убирается статья о руководящей роли КПСС, вводится институт Президента СССР.
12 декабря 1993 года
Путем всенародного голосования принимается нынешняя Конституция Российской Федерации. С тех пор в ее текст ни разу не вносилось поправок или дополнений.