— Отдел экологии сокращается полностью, все семь человек, — начинает отсчет Вера Рискова, замглавы администрации Тулы по кадрам. — Был комитет по торговле, преобразуется в отдел — было девять, будет пять. Объединяем малый бизнес, координацию развития предпринимательства и внешнюю деятельность — из трех отделов в одно управление: было 20 человек, станет 10. Сокращаем наши юрлица — управления образования, здравоохранения, культуры; объединяем молодежную политику и спорт — тоже два управления было, да. А вот права потребителя мы решили оставить, хоть это и не предписывается законом: был комитет из семи сотрудников, будет сектор из трех...
«Законом» — это про федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Приняли его в 2003-м, работать начал с этого января, в полную силу войдет с 2009 года. Везде, кроме города Тулы, — там, похоже, занялись его продвижением в кратчайшие сроки. Для начала сократив аппарат городской администрации — по меркам новой России — на небывалую величину. На 32,6%.
ПИЛОТНЫЙ ПРОЕКТ
«Мы первые по 131-му», — гордятся в коридорах тульского Белого дома — точнее, тех его этажей, где живет городская власть. На вопрос о причинах такой резвости отвечают версиями: первая — энтузиазм населения Белого дома, вторая — «хорошо бы», сказанное из президентского полпредства по Центральному округу. В любом случае опробовать схему местного самоуправления до выборов 2007/08 года на средних размеров Туле — идея не самая скверная. Получится — покажут всей стране, «вот какой хороший закон мы придумали». А про «не получится» в Туле стараются не думать.
Тут надо пояснить: ни в одном российском законе - включая 131-й — не сказано, что городское чиновничество надо вырубить на целую треть. Там все честь по чести: новая структура управления городом, четкий круг функций городских властей, иная схема управления. Тульскому мэру Владимиру Могильникову оставлено законодательство и гордума, а для исполнительных дел введена новая должность — глава администрации, он же сити-менеджер, по конкурсу. Тендер на должность, защитив свою программу перед гордумой, выиграл тульский бизнесмен Альберт Уколов; месяц как приступил.
— Были в городе администрации районов, теперь территориальные управления, — продолжает реестр уволенных Вера Рискова. — Их почти в два раза по штату уменьшаем, по 40 человек будет в каждом. Зато создали сектор по аттестации и подготовке кадров, там трое специалистов, и отдел по информационным технологиям. До того у нас этим компьютерщики из отдела делопроизводства занимались, а теперь время другое, продвинутое...
Пенсионный и предпенсионный возраст — раз, отсутствие высшего образования - два: таких набралось 292 человека из почти 900-голового аппарата. С уволенными, как говорят в администрации, «церемонились»: подыскивали места работы, выбивали лимиты на досрочные пенсии (у муниципальных чиновников это 6000 рублей прибавки к основной). Довольства особого, однако, в кругах отставленных от аппарата не наблюдается: новую власть они костерят с применением всех букв русского алфавита. На букву «х» самое приличное слово из их уст — «хунта». Действительно, классика жанра: в Туле к власти пришли люди из бизнеса и офицерства. Из пяти бывших районов города (теперь это называется «территориальные управления», а главы их — замами главы горадминистрации) трое возглавляют армейцы, двое из них — полковники: артиллерия, инженерные войска.
— Больше напоминает войсковую схему подчинения: командир дивизии, начштаба, командиры полков, — не скрывает своих управленческих идеалов тульский сити-менеджер Альберт Уколов. — Думаю, армия — чуть ли не единственная структура, сохранившая жизнеспособность. Не хочу, конечно, обижать милицию, спецслужбы, железную дорогу — впрочем, там люди тоже носят погоны...
Первый зам Уколова Александр Мышкин — «начштаба» — как раз из тех, кто с другими погонами. Два чекистских образования — Высшая школа им. Дзержинского и Институт СВР им. Андропова плюс опыт работы от Росвооружения на тульских арсеналах.
— Замов теперь — сколько нужно. И сотрудников аппарата — тоже. Никто не проводил сокращений ради сокращений: просто по 131-му закону у руководства города ровно 32 функции, их и будем осуществлять, — объясняет Уколов. — Уменьшилась абсолютно ненужная отчетность: «на ваш входящий мой исходящий» — этого больше нет. Коррупцию пусть отлавливают прокуратура и прочие компетентные органы. А у нас по закону — пять рабочих дней на рассмотрение бумаги, и этот срок мы будем соблюдать.
Нерешительность Уколов считает чуть ли не основной бедой городского аппарата. На вопрос: «Что вы сделали?» — отвечает решительно: «860 лет городу Туле, из них месяц я во главе горадминистрации».
— Меняем общую стратегию, — развивает свою мысль сити-менеджер. — Не могу сказать, что прежняя администрация не работала: гляньте в окно — транспорт ездит, свет горит, холода мы пережили. Да, сети изношены; да, парк трамваев-автобусов-троллейбусов пополнять и менять надо; да, лифты разбиты и ветхого жилья много. Но улицы чистят, бешеных собак по городу нет, старые тополя убираем. Денег, конечно, не хватает — приходится смотреть, что делать сразу, что потом: пускай, допустим, вот эта ветка еще помаячит перед окном первого этажа, а мы все-таки сначала спилим соседний тополь, который сгнил и готов завалиться на линию электропередачи. И пусть жилец с первого этажа говорит, какие мы нехорошие люди. Если человек понимающий, он сам десять раз спасибо скажет!
МЕЦЕНАТЫ И СУДОХОДЦЫ
Больше, чем на городской бюджет (4 200 000 рублей, дефицит под 10%), Альберт Уколов полагается на меценатство:
— Город промышленный, я сам из предпринимателей — 13 лет в брокерском и таможенном бизнесе, три года возглавлял тульский таможенный терминал. Связи с предпринимателями города, как вы понимаете, есть. И есть возможность конвертировать все это на пользу города. Сами бизнесмены приходят и говорят: «Чем помочь?» Сначала я ждал, чего с меня-то потребуют. Оказалось, ничего не требуют — говорят: «Мы тут и сами живем, надоело все». Тогда я говорю: «А возьми-ка ты любой детский садик. Погляди, что им нужно, — бери шефство». В городе 140 детсадов, в основном муниципальные, на нашем бюджете; состояние представляете. Так и берут шефство — самодостаточные люди, вопрос взяток не стоит. Да, коммерческая составляющая должна существовать в любых отношениях, но она обязана быть абсолютно прозрачной. Особенно когда дело касается городского хозяйства.
К слову, о прозрачности: зарплата сити-менеджера Уколова — 18 000 рублей. Альберт Викторович не считает ее грандиозной, но большего не просит: «Я пришел из бизнеса и женат на богатой женщине, вопросов нет». А работает, «потому что: а) надоело в грязи жить и б) интересно». Любит акции прямого действия — лично приехать к какому-либо коммерсанту и провести беседу.
— Был у одного предпринимателя, — вспоминает Уколов. — Тот прорубил вход с улицы в подвал, краской вокруг двери на полметра подновил, повесил вывеску «Парикмахерская» и сидит радостный такой. Я говорю: «Иди сюда. Ты вот полметра покрасил, а весь фасад почему не обновишь? Ведь не бешеных денег стоит. Это во-первых. Во-вторых, у входа в твою парикмахерскую урны нет — значит, бычок ты в кусты выбрасываешь? В-третьих, ты снег от входа на дорогу скидываешь, значит, кто-то другой его оттуда будет убирать? В-четвертых, если у тебя нет договора о вывозе мусора — значит, за это платят жильцы дома, где ты этот подвал арендуешь...»
Сити-менеджер уверен, что такие беседы помогают лучше, чем СЭС, налоговики и пожарная инспекция:
— Человек, занимающийся каким-либо бизнесом, как правило, уважающий себя человек. В основном человеку становится стыдно. И какие-то фасады ремонтируются, снег на дороги не выбрасывают — волна по городу пошла. А если совсем человек не понимает — значит, он беспредельщик, и не исключено, что и коммерческой деятельностью своей занимается неправильно...
Коммерсанты подтверждают: «Да, идет такая волна». Одним действительно в грязи вдруг стало жить неохота, другие просто не хотят на новую метлу нарываться. И очень многие берут к себе новых сотрудников — в бухгалтерию, в юрслужбу, в референтуру. Кого берут? Правильно: уволенных чиновников.
— Есть адвокаты, есть хорошие адвокаты, а есть судоходцы, — Виктор, владелец одного из средних размеров магазинов быттехники, только что подписал заявление о приеме на работу: «по общим вопросам», полставки «плюс премия по итогам месяца». — Те, кто по судам ходить умеет с нужной стороны. Так и тут. Треть администрации в городе сократили, потом сменят... ну хорошо, пусть еще треть. Но треть-то останется на своих местах. И к ним можно будет прийти, поговорить, посоветоваться — как бывший коллега, правда?
ТУЛЬСКАЯ ДИВИЗИЯ
Армейские принципы за месяц распространились по всей тульской... можно сказать, что и вертикали. Во всяком случае, на службе в горадминистрации теперь все без пяти девять. И домой — не раньше чем в четверть седьмого. И кушать известного рода напитки на рабочем месте теперь не принято: как показала практика, при поимке следует вылет из кресла — без шума и огласки, но немедленно и безвозвратно.
— Интервью не даем, — объявляет Владимир Дякун, зам Уколова по Советскому району Тулы. — Оправдываться нам пока не за что, но и хвастаться тоже нечем.
Неофициально же в тульской администрации рассказывают много о чем. Хотят, например, выйти на УВД и администрацию области и создать экологическую милицию, поскольку стихийных свалок в городе «до фига и больше». При этом произносят загадочную фразу: «Менталитет бабульки, пуляющей пакет с мусором в овраг, уже не поменяешь, но стереотип ее поведения изменить можно». Собираются, естественно, внедрять принцип «одного окна» и — в совсем уж частном порядке — подумывают о радикальных новациях в области налогообложения: не зарегистрирован как налогоплательщик на территории города либо области — не можешь ни производством в Туле заниматься, ни услуги ее жителям оказывать. Город, оказывается, может сам решать такие вещи: федеральное законодательство не возбраняет.
Тут тульским менеджерам, скорее всего, не светит: вой, если что, дойдет до Москвы в целом и до антимонопольных органов в частности. С другой стороны, людей можно понять: если исполнять все требования Налогового кодекса (а попробуй их не исполнить), то получается, что после перераспределения налогов у города Тулы дефицит бюджета — 300 млн рублей, у Тульской области схожая недостача составляет 12%, зато о профиците федерального бюджета известно всем. И поправить что-нибудь в этой налоговой консерватории нет никакой возможности. Разве что прикрепить налогоплательщика к земле. В смысле, к городу.
С точки зрения закона № 131 стартовая ситуация в Туле почти идеальна. Следует ли сомневаться в том, что Альберт Уколов, без малого полтора десятка лет функционировавший на тульской таможне, найдет общий язык с городским бизнесом? Можно ли не доверять умению, допустим, Владимира Дякуна (полковник-артиллерист с опытом опять-таки бизнеса и местного депутатства) выстроить 40 своих подчиненных по нужному городу ранжиру? Да и треть чиновничества, освобожденная от кресел вместе с сокращением самих кресел, — это само по себе заявка. На очередной ли громкий популистский проект, на тихую ли распилку городского бюджета либо на гораздо более полезные для Тулы дела — поймем совсем скоро и очень просто. Посмотрим, сколько чиновников будет под началом сити-менеджера Альберта Уколова хотя бы через год. Сейчас их 604.
Бюрократия на марше
Бюрократия — наш вечный и неистребимый недуг. За последние 20 лет чиновничеству трижды объявляли войну, но каждый раз в результате боевых действий число чиновников увеличивалось. И это только начало — ведь в большинстве стран Запада чиновников в два-три раза больше, чем в России
1986 — принята новая редакция Программы КПСС. Одним из главных пунктов является борьба с бюрократизмом и волокитой. В те годы один чиновник приходился на 75,6 «простых» граждан.
1988 — на XIX партконференции Горбачев предлагает провести новую административную реформу, которая должна предоставить большую самостоятельность руководителям предприятий. Сокращению подлежит 10% управленцев.
1989 — Борис Ельцин начинает свою политическую карьеру с критики бюрократии. Первый секретарь Московского горкома партии демонстративно ездит домой на троллейбусе и обещает покончить с привилегиями чиновничества.
1991 — распад СССР. Впрочем, 53% чиновников высшего звена (70% служащих аппарата правительства), работавших в СССР, остались на своих местах, сменив лишь вывеску.
1993 — после событий у Белого дома проходит первая ельцинская чистка кадров.
1995 — принят закон «Об основах государственной службы в РФ» и ряд других актов, регламентирующих жизнь чиновников.
1998 — вторая ельцинская чистка. Аппарат правительства, отраслевых министерств и региональных администраций сокращен в два раза, 30% сотрудников уволены.
2002 — президент Путин принимает программу реформирования системы госслужбы, которая должна положить конец бюрократии. К этому времени в России один чиновник приходился на 49,6 граждан. Таким образом, по сравнению с СССР рост чиновников на душу населения составил 65%.
2004 — начало административной реформы. Из структур федеральных органов исполнительной власти уволены 25 000 чиновников.
2006 — вступает в силу закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому количество чиновников на местах увеличивается до 500 000 человек.
Презирай и властвуй
Свершилось: опросы, проведенные среди российских чиновников, показали, что наша бюрократия считает себя особым и самодостаточным сословием. Треть молодых россиян не прочь войти в эту касту. И лишь один респондент из 20 допускает возможность гражданского контроля над ней
Грустное открытие — плод совместных трудов российских и немецких социологов — Института социологии РАН и немецкого Фонда им. Фридриха Эберта. Наши с немцами провели масштабный опрос населения о чиновниках, а также опрос среди самих чиновников — нижнего и среднего звена. «Высшее чиновничество не идет на контакт с социологами, — пояснил «Огоньку» один из участников проекта, попросив сохранить анонимность. — Очень жаль: мы могли бы получить еще более сенсационные ответы».
Впрочем, совместный доклад «Бюрократия и власть в новой России», обнародованный под занавес прошлого года, и так вогнал в шок степенью откровенности. К примеру, во всех группах опрошенных госчиновников доминирует мнение о том, что «российская бюрократия главным образом заинтересована в обеспечении своего богатства и влияния».
Почти половина чиновников сказала социологам, что бюрократия в России — особое сословие. То, что население оценивает их работу как плохую, чиновников не волнует: «У наших граждан жуткая правовая безграмотность, — гласит один из комментариев. — Они не понимают, как работает государство».
Отсюда же — практически отторжение гражданского контроля: в способность законодателей, партий и неправительственных организаций эффективно контролировать государственную машину верят от 5 до 10% опрошенных. Сами чиновники при этом оценивают свою работу положительно (76,3% уверены в том, что без них невозможна эффективная работа государства), а необходимость видят только во внутреннем контроле вроде служб собственной безопасности.
Жизнью они тоже вполне довольны. Свою материальную обеспеченность, жилищные условия и социальный статус чиновники (начиная со среднего звена) оценивают очень высоко. По показателю удовлетворенности жизнью они на несколько порядков опережают почти все социальные и профессиональные группы в России.
Не случайно многие опрошенные, тихо (а порой и громко) ненавидя бюрократию, сами не прочь стать чиновниками. Почти четверть трудоспособного населения не отказалась бы от такой карьеры. Даже среди мелких предпринимателей и самозанятых есть желающие перебежать в стан извечного оппонента: «Это возможность получить власть и деньги, завести знакомства с нужными людьми и обеспечить себе дополнительные государственные социальные гарантии». Среди молодых респондентов о госслужбе мечтает каждый третий: «Это надежность места и заработка плюс перспективы построения карьеры».
Неудивительно, что при таком раскладе российские чиновники (да и население) не видят смысла в кампаниях по сокращению числа чиновников. О том, что это не даст эффекта, говорит половина респондентов и среди клерков, и среди населения. При таких полномочиях и привилегиях бюрократического аппарата он очень быстро пополнится новыми игроками — голодными и злыми.
Опыт многих стран показывает, что единственный способ убить гидру — урезать не число чиновников, а объем их полномочий. В Восточной Европе после «бархатных революций» у государства отняли практически всю недвижимость, кроме зданий самих органов власти. Это лишило возможности дать или не дать предпринимателю помещение либо поднять до небес ставку аренды. Во многих странах чиновник не имеет возможности не зарегистрировать чью-то фирму, поскольку действует уведомительный порядок открытия малых и семейных фирм. Потеряв возможность казнить и миловать, чиновник становится обычным наемным менеджером на госслужбе, который хорошо оплачивается, но ко всевластной касте себя отнести не может.
Увы, ни один участник нашего опроса даже не заикнулся о таком пути разрешения конфликта интересов между чиновниками и обществом.
БОРИС ГОРДОН