Когда чиновник — миллионер
Пока в России не появится закон о борьбе с коррупцией, все большая доля богатства страны будет доставаться чиновникам
 |
ВЛАДИМИР ОВЧИНСКИЙ доктор юридических наук |
К сожалению, у закона по борьбе с коррупцией — длительная и многострадальная история. Первый его проект был подготовлен и принят российским парламентом еще в начале 90-х годов. Но закон был отклонен по технико-юридическим основаниям.
На днях комиссия по противодействию коррупции Госдумы предложила довольно рациональный вариант. Он заключается в том, что вначале принимается так называемый рамочный закон о противодействии коррупции. В нем обозначаются основные понятия, задачи и функции специализированных органов, ведущих борьбу с коррупцией. Одновременно с этим рамочным законом готовится и принимается пакет поправок к уголовному, уголовно-процессуальному, оперативно-розыскному, банковскому и другим видам законодательства.
Думается, что с принятием рамочного закона особых трудностей не будет, ведь понятийный аппарат, цели и задачи борьбы с коррупцией уже детально освещены в конвенциях ООН и Совета Европы.
Хотя и здесь существуют непростые проблемы. Например, отнесение тех или иных российских чиновников к международному понятию «публичное должностное лицо». На Западе такое лицо — это любой чиновник, судья, полицейский, то есть все, кто от имени государства соприкасается с людьми. У нас же здесь путаница. Являются ли публичными муниципальные служащие или милиционер? В принципе это очень важно для реализации тезиса о разделении бизнеса и власти. В законе должны быть четкие параметры того, что является коррупционным правонарушением, а что — нет. Например, у нас сплошь и рядом чиновники высокого ранга возглавляют советы директоров, наблюдательные советы различных ОАО и получают от этого немалые дивиденды и бонусы. Возможно ли это? А в ситуации, когда крупные чиновники, губернаторы покупают за рубежом собственность! Примеров множество!
Особо сложные проблемы возникнут с изменением отраслевого законодательства. Так, все названные конвенции связывают противодействие коррупции с необходимостью усиления борьбы с отмыванием преступных доходов. А именно здесь в российском законодательстве имеются серьезные нестыковки с международным правом. Например, российский закон о противодействии отмыванию преступных доходов и Уголовный кодекс не включают налоговые и таможенные преступления в число тех криминальных деяний, где надо бороться с отмыванием преступных доходов. Иными словами, если некий человек или компания уклонились от уплаты налогов и таможенных платежей на миллионы и отмыли эти миллионные суммы в офшорах, то, согласно нашему законодательству, уголовная или даже административная ответственность за отмывание к этим лицам не применяется. Между тем вся мировая практика борьбы с организованной преступностью и коррупцией первостепенное внимание уделяет именно налоговым и таможенным преступлениям.
Еще большее сопротивление среди чиновников и бизнесменов встретят законодательные предложения о введении уголовной ответственности за незаконное обогащение, как того требует Конвенция ООН против коррупции. Компромис-сным вариантом здесь может быть введение этой новой уголовно-правовой нормы с так называемым нулевым вариантом. Речь идет о том, что незаконное обогащение, которое не было связано с совершением иных преступлений, амнистируется, если оно происходило до введения этой новой нормы в УК. Пусть все скромные чиновники с тысячедолларовой зарплатой продолжают жить в дворцах-особняках на Рублевке, но государство должно взять под контроль все их дорогие новые покупки.
Боюсь, если этому закону дать обратную силу, в столице начнется гражданская война.
Серьезные противоречивые проблемы возникают и в связи с использованием оперативно-розыскных средств и методов борьбы с коррупцией. Особенно в частном секторе. Что тут можно и чего нельзя? Сейчас, например, оперативный эксперимент нельзя применять в отношении коммерческого подкупа. Это мероприятие можно проводить только в отношении тяжких и особо тяжких преступлений, а коммерческий подкуп к таковым не относится. Речь идет ведь о простой взятке, но если компания даже полугосударственная, то это уже не взятка, а коммерческий подкуп. За это санкции мизерны. Как известно, у нас многие хозяйственные структуры являются наполовину коммерческими, а наполовину государственными.
Немало проблем возникнет и в связи с созданием специализированного органа по борьбе с коррупцией. Его создание предусмотрено Конвенцией ООН против коррупции. Каким он будет в России? Либо это будет чисто координационная структура? Либо это будет новый силовой орган, обладающий и уголовно-процессуальными, и оперативно-розыскными функциями? Если последнее, то потребуются изменения в УК, УПК, Закон об оперативно-розыскной деятельности и целый комплекс других законодательных актов.
О том, какой конфликт интересов может возникнуть вокруг поправок в отраслевое законодательство в связи с борьбой с коррупцией, свидетельствуют и недавние парламентские слушания по ситуации в банковской сфере. Нельзя не согласиться с Генпрокуратурой в том, что необходимо законодательно заложить такой механизм, который бы ограничивал сотрудников Центробанка в праве владеть акциями кредитных организаций. Ведь действительно ненормальной является ситуация, когда более полутора тысяч сотрудников ЦБ являются держателями таких акций. Безусловно, права Генпрокуратура и в том, что в законодательном порядке необходимо определить четкие критерии, согласно которым коммерческие банки должны допускаться к системе страхования вкладов. Здесь действительно должен быть устранен субъективный подход со стороны Центробанка. Иначе будет продолжаться весьма двусмысленная коррупционная ситуация, описанная в так называемых «письмах Френкеля».
Но при этом вряд ли полезной для борьбы с коррупцией будет реализация предложений комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам о лишении ЦБ одной из его основных функций — проведения надзорной политики в банковской сфере. Передать эту функцию Росфинмониторингу — весьма двусмысленное предложение. Ведь функции финансовой разведки — это не функции банковского надзора.
Из жизни вето-групп
Среди богатых людей России особняком стоит неприметная, но внушительная по размерам группа высокопоставленных чиновников. Чем обернется их незаурядная экономическая активность для страны? Что происходит с чиновниками, вдохнувшими аромат больших денег?
 |
ОЛЬГА КРЫШТАНОВСКАЯ доктор социологических наук, заведующая сектором изучения элит Института социологии РАН |
Судя по вашим исследованиям, 38 процентов нынешней политической элиты — выходцы из той, советской, номенклатуры. Почему же нынешнее чиновничество не следует примеру предшественников, которым можно предъявить многое, но только не демонстративно богатую жизнь?
Кто сказал, что не следует? Советские богатые, нынешние нувориши, западная политическая элита и аристократия — вот три образца, которым старается подражать нынешнее чиновничество. Просто респектабельность советского образца в сравнении с нынешней смотрится не просто скромно, а убого.
Тем не менее, с одной стороны, нынешняя бюрократическая элита хочет вести себя столь же неброско, как элита советская, в том числе и из чисто прагматических соображений, чтобы не посадили за коррупцию. С другой же стороны, она постоянно себя сравнивает с новой российской буржуазией, бизнесменами, и не думающими стесняться своего богатства, выставляющими его напоказ. Да и как может быть иначе, когда они все живут на Рублевке, имеют схожие дома по 2 — 3 тысячи квадратных метров, платят за электричество по 100 тысяч рублей в месяц? Уровень потребления и у бизнесменов, и у богатых чиновников за последние годы выровнялся. Только одни боятся это показывать, а другие нет.
Может, поэтому политическая элита желает «приструнить зарвавшихся бизнесменов»?
Не в желании дело. Политический класс сам по себе не чурается ни богатства, ни рынка. Другое дело, что для него недопустимо, чтобы кто-то другой — не они — контролировал ситуацию на этом рынке. Люди бизнеса и реагируют соответственно: мы опять вернулись к эпохе «чемоданного капитала» — когда семьи богатых людей живут за пределами России, а сами они в любой момент готовы сорваться и уехать.
Но существует целая когорта весьма богатых людей, которым некуда бежать, поскольку их специфический «бизнес» напрямую связан с Россией. В первую очередь — те же разбогатевшие чиновники.
Действительно, за годы реформ эти люди не только научились зарабатывать деньги, используя собственное служебное положение, но и сколотили неплохие капиталы. Каким образом? Я довольно давно использую термин «вето-группа»: это чиновники, которые имеют право разрешать либо запрещать, выдавать либо не выдавать лицензию, землеотвод и пр. Так вот, зарабатывают в основном только те, кто дает или не дает подобные разрешения. Более того, чиновники всех уровней заинтересованы в том, чтобы «вето-групп» было как можно больше.
Куда же вкладывают деньги члены «вето-групп»?
Примерно в конце 90-х годов они доросли до понимания того, что разовая взятка — не панацея от всех бед: сумма все-таки фиксирована, да и передача ее сопряжена с определенным риском, посадить могут. Вот почему, когда кому-то надо было «решить вопрос» или «поднять тему», они требовали уже не наличные, а долю в бизнесе просителя. Очень быстро чиновники стали капиталистами, имеющими акции и того предприятия, и другого, и третьего.
До первого заинтересующегося следователя, которому не станут мешать сверху?
Конечно, определенный риск здесь есть. Предположим, уходит высокопоставленный чиновник со своего поста, а его преемник заявляет: «Предшественник-то гадом был, вором и стяжателем, и я могу это доказать. Посмотрите, вот реестры акционеров такого-то концерна, видите? Да он же — один из самых богатых людей России! Он что, на свою зарплату чиновника эти акции купил?» И это при том, что, такие реестры — по факту одна из самых больших «государственных тайн».
Как же они подстраховываются?
Можно оформить акции на третьих лиц, но здесь тоже есть риск. Известны примеры, когда состояние таких богачей-чиновников сокращалось вполовину после неудачных разводов. Идеальный вариант, чтобы у преемников не возникало вообще никаких вопросов; именно поэтому они столь тщательно подбираются. Но и здесь есть опасность, что преемник, заполучив всю полноту власти, захочет большего.
То есть наша чиновничья элита живет в постоянном страхе? А с виду не скажешь.
В России чиновник, теряя власть, может потерять и свободу, и даже жизнь. Поэтому здесь держатся за власть по максимуму. В этом, кстати, коренное отличие от элиты западной — которая постоянно оглядывается на общественное мнение, но лишена страха перед завтрашним днем и перед своими «сменщиками». Отсюда — и демонстративное наслаждение богатством. Да, и как не гулять, когда сегодня ты на коне, а завтра все может измениться до неузнаваемости. Своего рода психология временщиков, которая прослеживается на всем протяжении российской истории.
Сомневаюсь, что богатых чиновников устраивает такое положение дел.
Разумеется, нет. Сейчас бюрократическая элита всячески пытается себя защитить. Один из способов — дальнейшая интеграция власти и бизнеса. Бизнесмены приходят во власть, чиновники уходят в крупный бизнес… У многих представителей бизнеса и власти есть общее прошлое, они хорошо друг друга понимают. К тому же у них уже подросли дети, которым хочется передать и деньги, и власть. Элита стремится создать прочный механизм наследования, превратиться в новую российскую аристократию. Удастся ли ей это? Посмотрим.
ТОЛЬКО ЦИФРЫ
Общественная палата представила доклад «Уровень коррупции в РФ и некоторые антикоррупционные приоритеты». Вот некоторые данные
«В системе МВД России только за 2005 год из 30 тысяч привлеченных к ответственности и более 3 тысяч осужденных сотрудников — свыше 70 процентов составляли лица, совершившие должностные преступления — вымогательство взятки, превышение и злоупотребление служебным положением».
«По экспертным оценкам, выявляется и регистрируется лишь около 1 процента преступлений коррупционного характера. При этом к ответственности привлекаются в основном служащие низовых структур исполнительной власти...»
«Cистема откатов чиновникам и депутатам настолько укоренилась, что многие компании закладывают соответствующие средства в бюджет (по данным Европейского банка реконструкции и развития и Всемирного банка, в России доля откатов в общей стоимости госконтрактов составляет 1,99 процента)».
Фото: СЕРГЕЙ МИХЕЕВ/КОММЕРСАНТ; ИТАР-ТАСС