Разгар лета традиционно считается «мертвым сезоном» в российской политике. Время удобное лишь для политических сюрпризов, особенно если нужно, чтобы на них не обратили особого внимания Именно такой сюрприз и состоялся. На совещании послов Российской Федерации, которое проходит в МИДе раз в два года, выступил президент Дмитрий Медведев, который как бы между делом упомянул, что недавно им подписан указ о вводе в действие новой Концепции внешней политики. Вскоре текст нового документа появился на сайте krem—lin.ru,и оказалось, что президент подписал указ о вводе в действие новой концепции 12 июля (напомним, что перед российскими послами он выступал 15-го числа). То есть три дня страна не то что не обсуждала принятие новой концепции, но просто не знала о ее существовании.
КОНТЕКСТ
Напомним, что предыдущая Концепция внешней политики была принята в июне 2000 года. Тогда впервые в российской истории в течение 2000—2001 годов был выработан целостный и логически последовательный набор документов в области политики безопасности и внешней политики. Он, безусловно, не был свободен от недостатков, но его логичность и последовательность состояла в том, что сначала в январе 2000 года была принята Концепция национальной безопасности, а потом, опираясь на ее основные положения, были приняты Военная доктрина, Концепция внешней политики, Доктрина информационной безопасности, планы военного строительства. Такая последовательность принятия документов исключительно важна, поскольку позволяет привести внешнюю и военную политику в соответствие с единым стратегическим замыслом. Нельзя, скажем, поручать военным самим отвечать на вопрос, кто является наиболее вероятным военным противником России. Они сразу же обнаружат такое количество явных и скрытых врагов, что для компенсации этих угроз не хватит никакого бюджета. И не потому, что будут злонамеренно искажать действительность. Просто, как и всякая социальная группа, они имеют свои групповые интересы, и их групповым интересам соответствует безудержный рост военного бюджета. А задача документа высшего политического уровня как раз и состоит в том, чтобы интегрировать множество групповых интересов и направить их на достижение единой цели.
Естественно было ожидать, что и в 2008 году такая последовательность принятия документов будет сохранена. Тем более что разговоры и о необходимости разработки новой Концепции национальной безопасности, и новой Военной доктрине велись уже давно. Задача подготовки новой Концепции национальной безопасности была поручена Совету безопасности, но за годы работы ничего серьезного предложено не было.
И вот в июле 2008 года, как бы из ничего, возникает новая Концепция внешней политики. Лаконичные отзывы на нее свелись к тому, что документ не содержит ничего принципиально
нового и лишь подтверждает приверженность Дмитрия Медведева основным положениям внешнеполитического курса, проводившегося его предшественником на президентском посту. Не «заметили» нового документа и за рубежом. Судя по оценкам, вполне логичным выглядел бы вопрос: а зачем нужно было его принимать?
Позволим себе не согласиться с подобными оценками и отметим, что новая Концепция внешней политики 2008 года содержит много принципиально новых положений и заслуживает самого серьезного внимания.
ТЕКСТ
Уже в первом разделе «Общие положения» можно отметить несколько важных моментов. Если в концепции 2000 года говорилось о необходимости обеспечения интересов России «как великой державы», то в последнем варианте концепции говорится о Российской Федерации как «об одном из влиятельных центров современного мира». Словосочетание «великая держава» в тексте новой концепции вообще не встречается.
В общих положениях говорится о создании благоприятных внешних условий для «укрепления правового государства и демократических институтов, реализации прав и свобод человека». Но в новом варианте добавлено, что следствием этого должно стать «обеспечение конкурентоспособности страны в глобализирующемся мире». Иными словами, в новом варианте концепции подчеркнуто, что демократические институты, права и свободы граждан, правовое государство есть необходимые условия для обеспечения глобальной конкурентоспособности страны.
Старый вариант «Общих положений» концепции завершался абзацем о необходимости содействия «позитивному восприятию Российской Федерации в мире». В новом говорится об «объективном восприятии Российской Федерации в мире как демократического государства с социально ориентированной рыночной экономикой и независимой внешней политикой». Согласимся, это принципиально разные задачи. Для достижения первой цели достаточно «политической косметики», вторая требует реальной трансформации государства.
Раздел «Современный мир и внешняя политика РФ» начинается интересным положением о стирании «различий между внутренними и внешними средствами обеспечения национальных интересов и безопасности» и заключением, что внешняя политика страны становится «одним из важнейших инструментов обеспечения ее конкурентоспособности в глобализирующемся мире».
Новая концепция отмечает: «На современном этапе традиционные громоздкие военно-политические союзы уже не могут обеспечить противодействия всему спектру современных вызовов и угроз, являющихся трансграничными по своему характеру. На смену блоковым подходам к решению международных проблем приходит сетевая дипломатия, опирающаяся на гибкие формы участия в многосторонних структурах в целях коллективного поиска решения общих задач». Из этой декларации вытекает очень много следствий. Во-первых, Россия поддерживает идею «гибких коалиций к случаю», (flexible ad hoc coalition), первая из которых сложилась и продолжает действовать в Афганистане. Во-вторых, она позволяет совсем по-иному взглянуть на проблему расширения НАТО, хотя и не меняет нашего отрицательного отношения к попытке быстрого вступления в альянс Грузии и Украины.
Новая концепция формулирует новые угрозы и вызовы безопасности: «Международный терроризм, наркотрафик, организованная преступность, опасность распространения оружия массового уничтожения и средств его доставки, региональные конфликты, демографические проблемы, глобальная бедность, в том числе энергетическая, а также нелегальная миграция, изменения климата». Одно только перечисление угроз неизбежно приводит к выводу, что в решении этих проблем Запад, в самом широком понимании этого слова, объективно является нашим важнейшим союзником или уж по крайней мере партнером. И ни одна из названных сторон не может себе позволить «роскошь» конфронтации друг с другом.
В документе формулируется занятное положение: «Глобальная конкуренция впервые в новейшей истории приобретает цивилизационное измерение, что предполагает конкуренцию между различными ценностными ориентирами и моделями развития в рамках универсальных принципов демократии и рыночной экономики». Вот это «в рамках» в приведенном положении—самое главное.
В предыдущем варианте документа подчеркивалось усиление тенденции к «созданию од-нополярной структуры мира при экономическом и силовом доминировании США». Такая тенденция считалась неприемлемой, и прямо констатировалось, что «Россия будет добиваться многополярной системы международных отношений, реально отражающей многоликость современного мира». Новый вариант практически полностью избавлен от того, что можно было бы назвать «проклятием многополярности». Ведь, по сути, принятие многополярной модели развития мира было бы скачком назад, по меньшей мере в XIX век, когда каждая страна выступала только за себя и против всех. Такую систему по определению невозможно стабилизировать, и еще в 2003 году государственный секретарь США Кондолиза Райс писала в своей статье: «Некоторые с восхищением и даже чувством ностальгии говорят о многополярности так, будто она хороша сама по себе и к ней следует стремиться ради нее самой. Реальность же состоит в том, что многополярность никогда не была объединяющей идеей. Она представляла собой необходимое зло…» Так вот, в новой концепции словосочетание «однополярный мир» не упоминается ни разу, а «многополярный мир» упомянут однажды, но вовсе не как цель российской внешней политики, а с эпитетом «нарождающийся». То есть его еще нет, но, возможно, появится. Зато вместо чрезвычайно опасной, с точки зрения интересов России, модели многополярного мира, которая, кстати, и не отражает современных реалий, дается много новых и интересных оценок. Говорится о необходимости «повышения управляемости мирового развития», о тенденции к «полицентрическому миропорядку». Отличительными чертами российской внешней политики называются «сбалансированность и многовекторность».
Завершается этот раздел жесткой и обнадеживающей констатацией: «Россия не даст вовлечь себя в затратную конфронтацию, в том числе в новую гонку вооружений, разрушительную для экономики и пагубную для внутреннего развития страны».
Следующий раздел концепции открывается исключительно важным положением: «Использование политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных инструментов при решении внешнеполитических задач должно быть соразмерным их реальному значению для обеспечения внешнеполитических интересов России». То есть при проведении внешней политики категорически противопоказана излишне алармистская реакция, далеко превосходящая масштаб проблемы, которая ее вызвала. Как в случае с реакцией на планы США по размещению в Европе третьего позиционного района системы ПРО. (Конечно, план этот плох, но не столько потому, что представляет для России реальную военную угрозу, сколько тем, что Россия в нем не участвует. И вряд ли стоило по этому поводу угрожать Польше с Чехией перенацеливанием наших стратегических ракет, и размещением в Калининградской области оперативно-тактических ракет «Искандер», и даже полетами наших стратегических бомбардировщиков к берегам США с посадкой для дозаправки на Кубе Никаких целей внешней политики такими заявлениями добиться нельзя, а потерять уважение можно.)
В подразделе «Укрепление международной безопасности» также много заявлений, которые в современных условиях выглядят, по меньшей мере, неожиданно. Здесь и подтверждение желания России не только полностью выполнить все договоры в области ограничения стратегических наступательных ядерных вооружений, но и продолжить диалог по их дальнейшему сокращению до минимального уровня, «достаточного для поддержания стратегической стабильности» Россия подтверждает свои инициативы по «коллективному противодействию возможным ракетным угрозам Европе и по приданию глобального характера режиму Договора между СССР и США о ликвидации ракет средней и меньшей дальности 1987 года».
В документе говорится и о намерении продолжить усилия по сокращению обычных вооружений в Европе и укреплению мер доверия. В тот момент, когда многие поспешили похоронить идею антитеррористической коалиции и даже заявить о виртуальном характере угрозы со стороны международного терроризма, новая концепция говорит о «сплочении глобальной антитеррористической коалиции», причем с «упором на превентивную составляющую такого противодействия». Можно сказать, что на декларативном уровне концепция провозглашает максимальную открытость России и ее готовность к широким партнерским отношениям с ведущими странами мира,с которыми ее объединяют и общие ценности,и общие вызовы безопасности.
Такой вывод подтверждается и IV разделом концепции, говорящим о региональных приоритетах российской внешней политики. Помимо традиционного подчеркивания важности отношений с государствами СНГ в концепции формулируются цели российской политики в других регионах. Главной целью на европейском направлении объявлено «создание по-настоящему открытой демократической системы коллективной безопасности и сотрудничества, обеспечивающей единство Евро-Атлантического региона—от Ванкувера до Владивостока, не допуская его новой фрагментации и воспроизводства прежних блоковых подходов, инерция которых сохраняется в нынешней европейской архитектуре, сложившейся в эпоху холодной войны».
Прочтя это, хочется, как поется в известной песне, «прослезиться и выпить до дна». Пояс безопасности от Ванкувера до Владивостока—это же идея госсекретаря США Дж. Бейкера, высказанная им в 1989 году и поддержанная Михаилом Горбачевым во времена «нового мышления» и апофеоза разрядки. В новой концепции эта идея находит интересное развитие. Построение такой системы европейской безопасности должно явиться результатом равноправного взаимодействия «России, Европейского союза и США».
Что касается НАТО, то концепция подтверждает негативное отношение России к расширению альянса, особенно в особых случаях Грузии и Украины. Но основной упор делается на «политический диалог и практическое сотрудничество при решении вопросов, касающихся реагирования на общие угрозы,—терроризм, распространение оружия массового уничтожения, региональные кризисы, наркотрафик, природные и техногенные катастрофы». И, наконец, в отношении США говорится, что российско-американские отношения необходимо перевести в «состояние стратегического партнерства, перешагнуть барьеры стратегических принципов прошлого и сосредоточиться на реальных угрозах, а там, где между Россией и США сохраняются разногласия, работать над их урегулированием в духе взаимопонимания».
ПОДТЕКСТ
Первый вопрос после прочтения новой концепции можно сформулировать так: «Что все это значит?» Далее возникнет еще множество вопросов и самый очевидный из них: «А как новая Концепция внешней политики связана с реальной политикой, проводимой Россией?» В самом деле, как увязать все прочитанное с призывами России и Запада друг к другу не переходить «красные линии»? Как согласуются провозглашенные в концепции цели и принципы внешней политики с угрозами посылать к американским берегам стратегические бомбардировщики дальней авиации, которые будут совершать посадки на Кубе? Политики и военные США, «стратегического партнера» России, предупреждают о крайне разрушительных последствиях такого решения, если оно будет принято. Вместе с тем, похоже, все прекрасно понимают: никаких бомбардировщиков летать вблизи США мы посылать не собираемся и стратегические ракеты на Чехию с Польшей перенацеливать не будем.
Мы вряд ли сможем дать точный и однозначный ответ на вопрос: почему такая Концепция внешней политики появилась в такое время? Но можно с уверенностью констатировать, что новая концепция имеет мало общего с реальной внешней политикой России, во всяком случае, с той, что проводилась нашей страной, по меньшей мере, последние четыре года. Значит, возможны только два сценария дальнейшего развития событий: либо политика будет приводиться в соответствие с концепцией, либо концепция останется пустой бумажкой.
Поскольку Концепция внешней политики может быть введена в действие только указом президента, резонно предположить, что ее принятие—это попытка Дмитрия Медведева заявить новое собственное видение внешнеполитического курса России. А вот насколько ему удастся реализовать этот курс на практике, можно будет судить уже в самом ближайшем будущем.