Как известно, универсальных рецептов по определению конституционных сроков полномочий нет—это выбор суверенного государства. Обычно срок полномочий депутатов и выборных лиц варьируется от 4 до 7 лет, более короткие сроки полномочий составляют скорее исключение из общего правила (например, депутаты шведского парламента—риксдага—избираются на три года), хотя, с другой стороны, и семь лет—не предел. Достаточно вспомнить, что в Бразилии срок полномочий сенаторов восемь лет, во Франции до недавнего времени сенаторов избирали на девять лет. На шесть лет избираются главы государств в Австрии, Мексике, Финляндии, на семь—в Ирландии. Жесткой корреляции между уровнем политической конкуренции и сроком полномочий выборных лиц (в названной амплитуде) не прослеживается. Важен весь комплекс взаимоотношений между ветвями и уровнями власти, между властью и гражданами, соблюдение прав и свобод, контроль гражданского общества за властью. Срок полномочий—показатель, несомненно, важный, но все же имеющий скорее служебный, функциональный характер.
Показательно, что предлагаемые сегодня изменения нашей Конституции идут в «едином пакете» с десятью мерами, озвученными в Послании и направленными на повышение качества политического представительства, обеспечение прав малых партий. В их числе формирование Совета Федерации из состава депутатского корпуса региональных и местных представительных органов, «штучное» представительство в Госдуме партий, набравших от 5 до 7 процентов, снижение числа подписей, необходимых для регистрации списка кандидатов в Госдуму и минимального числа членов партии как условия ее регистрации.
КОНСТИТУЦИЯ — ДОКУМЕНТ ОБНОВЛЯЮЩИЙСЯ
Поскольку срок полномочий—норма, как правило, содержащаяся в текстах конституций, в зарубежной практике примеры изменения сроков полномочий нечасты. Но время от времени они происходят. Во Франции несколько лет назад прошел референдум, согласно которому срок президентских полномочий был сокращен с семи до пяти лет. В Венесуэле с принятием в 1999 году новой Конституции срок полномочий президента был увеличен с пяти до шести лет. В Израиле приняли закон «О президенте», в соответствии с которым срок полномочий изменен с пяти до семи лет. Правда, президента в Израиле избирают не граждане, а парламент, кнессет.
Изменение сроков полномочий и иных конституционных норм—шаг ответственный. Причины его различны. Это может быть связано с увеличением длительности срока управленческих циклов, стремлением обеспечить баланс между различными ветвями власти в связи с перераспределением полномочий между ними. Подчас срок полномочий увеличивается по мере выхода страны из периода гражданского противостояния, после завершения периода становления новых форм государственности (так переходили с четырехлетнего на шестилетний срок полномочий в Австрии и Мексике в 20-х годах прошлого века). Ведь Конституция—документ не только правовой, но и политический, она должна обеспечивать устойчивое развитие общества, дееспособность и ответственность власти. Поэтому, как всякий живой документ, Конституция развивается—через изменение, корректировку отдельных положений. К слову, порядок изменения Конституции есть ее составная часть. В США первые 10 поправок к Конституции (Билль о правах) были ратифицированы спустя неполных четыре года с момента ее принятия. По большому счету, нет конституций без поправок.
ПРОДЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ И ИЗМЕНЕНИЕ СРОКОВ — НЕ ОДНО И ТО ЖЕ
Важно помнить, что продление полномочий и изменение сроков полномочий—вещи принципиально разные. В первом случае правители и их окружение ищут возможность продления—через референдум, поправки к Конституции и т. д.—текущего срока собственных полномочий. И нередко избирают модель пожизненного президентства. Во втором случае, как это происходит сегодня в России, увеличение срока полномочий никак не затрагивает полномочия президента действующего: он работает тот срок, на который избран.
Кстати, установление продолжительных сроков полномочий подчас исторически обусловлено желанием исключить стремление к узурпации власти. Показателен пример Франции, где в 1848 году Конституцией был учрежден пост избираемого президента с четырехлетним сроком полномочий. Именно этот краткий срок и запрет на переизбрание действующего президента Луи Бонапарта стали одной из причин государственного переворота 1851 года. После чего срок полномочий был сначала продлен до 10 лет, а год спустя Луи Бонапарт был провозглашен императором Наполеоном III. Все закончилось закономерным свержением императора в 1870 году, чему причиной было бездарное и трагическое поражение в войне с Пруссией, и установлением республики. Урок не прошел даром: почти 130 лет во Франции, вплоть до 2002 года, сохранялся семилетний срок президентских полномочий, как обеспечивающий политическую стабильность. Президентство де Голля показало, это было мудрое решение. Кстати, именно при де Голле Франция вновь, больше века спустя, перешла к прямым президентским выборам.
СРОКИ ПОЛНОМОЧИЙ: ТРАДИЦИИ И НОВАЦИИ
В России до принятия Конституции 1993 года президент страны и депутаты парламента избирались на пять лет. Хотя отечественная практика знала и семилетние сроки полномочий (так, одно время на семь лет назначался Генпрокурор СССР). Вообще пятилетний срок парламента—традиционен для России: еще до революции на него избирались депутаты всех четырех созывов Государственной думы, хотя полностью весь пятилетний срок проработала только III Дума, фигурировал он и в Конституции СССР 1977 года, в соответствии с которой на пять лет избирались депутаты Верховного Совета. Сокращение срока полномочий произошло на фоне затяжного конфликта ветвей власти и в какой-то степени отражало дефицит доверия к выборным органам, их способности к совместной работе. Сейчас, похоже, возникли предпосылки для пересмотра этой нормы.
Кстати, дифференцировать сроки выборных органов по уровням и ветвям власти—общемировая практика. Во-первых, все органы имеют различный статус, объем полномочий, порядок формирования, следовательно, сроки должны соответствовать им. В США члены палаты представителей избираются на два года, президент—на четыре, сенаторы—на шесть лет, и никто не считает это покушением на систему разделения властей. Во-вторых, разбивка по срокам имеет целью разведение электоральных циклов. У нас парламентские и президентские выборы не разведены и не совмещены, голосование проходит с интервалом в квартал, причем пересекаются сроки избирательных действий. В-третьих, изменение сроков полномочий идет в одном пакете с усилением контрольных полномочий парламента, причем устанавливается ежегодная периодичность докладов правительства в Госдуме. Если поправки вступят в силу, то в дальнейшем даты выборов будут все больше расходиться: новым президентам предстоит предметная работа с двумя созывами Думы. Что создаст новый дизайн российской политической системы и придаст ей новый импульс.
Фото AP