Реформа железнодорожного транспорта длится более десяти лет. Уже сложился конкурентный рынок частных операторов, у которых на руках достаточно вагонов, чтобы удовлетворить спрос грузовладельцев. ОАО РЖД все прежние поручения правительства выполнило, множество его прежних активов, зачастую самых доходных, приватизировано. Но конца пути по-прежнему не видно, поскольку предстоит еще сформировать новые правила игры на рынке перевозок.
В 2002 году долг МПС перед поставщиками услуг и материалов оценивался в 259 млрд руб.
Фото: Павел Кассин, Коммерсантъ / купить фото
Рыночное отношение
Точкой отсчета изменений в отрасли принято считать принятие постановления Правительства от 18 мая 2001 года N384, которым утверждена Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте. Существовавшее тогда положение дел не устраивало практически никого. Министерство путей сообщения (МПС) финансировало убыточные виды деятельности за счет прибыльных грузовых перевозок, при этом средств не хватало не только на строительство новых путей, но и на содержание старых. Долг железных дорог перед бюджетами различных уровней, поставщиками электроэнергии, услуг и материалов в 2002 году составлял более 259 млрд руб., износ парка превышал 60%, а треть железнодорожных мостов и тоннелей уже выработали свой ресурс и нуждались в срочном ремонте.
"Необходимость выделения из МПС хозяйственных функций и формирование российской национальной железнодорожной компании вытекала из логики сложившейся к началу 2000-х годов модели управления государственными активами,— говорит старший вице-президент ОАО РЖД Валерий Решетников.— Назрела необходимость перехода к рыночным отношениям в сфере оказания услуг железнодорожным транспортом. Это разделение было необходимым для развития инструментов конкуренции в отрасли и справедливого ценообразования".
"Реформа началась с необходимости обновления производственных активов железных дорог,— вспоминает председатель президиума некоммерческого партнерства "Совет участников рынка услуг операторов железнодорожного подвижного состава" Сергей Мальцев.— После лихих 1990-х годов денег на железные дороги, как и в стране в целом, не хватало. У государства денег тогда вообще не было, одни долги. Вкладывать в обновление вагонного хозяйства было просто некому. И тогда, чтобы обеспечить приток инвестиций как в подвижной состав, так и в тяговый, возникла хорошая идея сделать рынок перевозок конкурентным".
Изначально предполагалось, что весь процесс займет три этапа и растянется на девять-десять лет. До 2003 года проходил первый, так называемый подготовительный этап, главной задачей которого являлось создание законодательной базы. Практический этап начался с разделения функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности. Было создано ОАО РЖД, которому переданы функции организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте. До 2006 года предстояло обеспечить прозрачность деятельности новой структуры за счет введения раздельного учета, выделить из нее те виды деятельности, которые могли существовать на открытом рынке в условиях конкуренции, и с помощью государственной поддержки сократить субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых. Однако все намеченные цели реализовать не удалось. Выделение новых "дочек" и сокращение "перекрестки" пришлось делать на третьем этапе. Важным событием стало создание в 2009 году ОАО "Федеральная пассажирская компания", а также создание 26 пригородных компаний, что позволило устранить перекрестное субсидирование пассажирских перевозок доходами от грузовых.
Конечной фазой реформы должно было стать создание конкурентного рынка и оценка целесообразности отделения инфраструктуры от перевозок. Однако в процессе реализации реформы стало понятно, что вся программа реформирования в сроки не укладывается. Единства мнений по основным вопросам дальнейшего реформирования не было. И самое главное, не было оценки рисков отделения перевозок от инфраструктуры. Поэтому в 2011 году правительство решило продлить реформу еще на пять лет, приняв целевую модель рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2015 года.
От общего к частному
В целях развития конкуренции в сфере оперирования грузовыми вагонами операторская деятельность была полностью выведена из ОАО РЖД. В период с 2004 по 2010 год были созданы дочерние общества ОАО РЖД: специализированные компании-операторы ОАО "Трансконтейнер", ОАО "Рефсервис", ЗАО "Русская тройка", ОАО "Рейлтрансавто", а также общесетевые универсальные компании-операторы Первая и Вторая грузовые компании (с ноября 2012 года Вторая грузовая компания переименована в Федеральную грузовую компанию ОАО ФГК). С окончанием передачи вагонов в ОАО ФГК в 2011 году инвентарный парк ОАО РЖД практически упразднен, и грузовые перевозки полностью обеспечиваются приватными вагонами. В том числе более 79% грузооборота обеспечивается с привлечением независимых от холдинга РЖД грузовых вагонов.
При данной конфигурации рынка общесетевой перевозчик ОАО РЖД, по сути, освобожден от операторской деятельности, но продолжает управлять движением всех вагонов на сети (в рамках полномочий перевозчика). Общее количество грузовых вагонов российской принадлежности достигло более 1,1 млн штук. И оказалось, что более 230 тыс. фактически лишние с точки зрения обеспечения имеющегося грузооборота. Такова оценка ученых ОАО НИИАС. В итоге при наличии большого числа собственников грузовых вагонов возникли проблемы технологической оптимизации перевозочного процесса в масштабах страны. Увеличилась доля порожнего пробега вагона, снизился коэффициент сдвоенных операций, а это дополнительная нагрузка на инфраструктуру. В результате резкого ухудшения эффективности использования вагонного парка даже его существенный избыток на сети часто не позволяет осуществлять своевременный вывоз груза.
Неоднозначно оценивают результаты реформы и ее участники.
"Практика показала отсутствие заинтересованности операторов в предоставлении грузоотправителям принадлежащих им вагонов под перевозки недорогих грузов, а также мелких партий грузов с непривлекательной логистикой доставки,— говорит Валерий Решетников.— В результате это обусловило возникновение напряженной обстановки на сети железных дорог во второй половине 2011 года и многочисленные жалобы грузоотправителей".
Чтобы стабилизировать ситуацию, в 2012 году под управлением ОАО РЖД был сформирован так называемый привлеченный парк полувагонов, в который вошло прежде всего около 106 тыс. вагонов "дочки" — ОАО ФГК. Это позволило временно решить проблему дефицита подвижного состава в данных сегментах рынка. Уровень удовлетворения спроса на железнодорожные перевозки для малого и среднего бизнеса составил 94-96%.
Однако в целом скорость перевозок продолжала падать из-за усложнения технологического процесса в условиях отсутствия инвентарного парка и огромного количества частных операторов. На сортировочных станциях приходится проводить большую работу по сортировке подвижного состава различных собственников. Тогда ОАО РЖД предложило проект единого сетевого технологического процесса железнодорожных грузовых перевозок (ЕСТП) для оптимизации взаимодействия всех участников перевозочного процесса. Одно из ключевых положений ЕСТП — это возврат к отработанной практике календарного планирования перевозок. Проблема в том, что существующая законодательная база пока не позволяет применять методику на практике в полном объеме.
Сергей Мальцев считает, что проблемы с парком заложены еще раньше неправильным ходом реформы. "Когда в 2006 году вагоны резко перевели из одной системы в другую, образовался значительный потенциал роста цен,— замечает Сергей Мальцев.— В результате возникли проблемы: забитые сортировочные станции (и особенно пути перед ними), заторы, которые потом назвали дефицитом пропускных способностей инфраструктуры. С ними пытались бороться установлением цен на остаточный парк, но все свелось к латанию дыр по мелким грузовладельцам, которые не могли платить по высоким ценам". По его мнению, парк ОАО РЖД необходимо было сокращать медленно и постепенно, и в ходе этой эволюции скачка цен удалось бы избежать.
"Когда несколько лет назад появились частные операторы, клиенты стали отмечать, что о них начали больше заботиться,— говорит старший партнер McKinsey Ермолай Солженицын.— Безусловно, реформа привнесла в отрасль большую клиентоориентированность и инвестиции в подвижной состав. Положительный момент состоял в разделение МПС на регулирующий и хозяйственный субъекты, что необходимо для любого бизнеса".
Реформа прошла быстро, а новую технологию управления парком не придумали
Фото: Юрий Юрьев, Коммерсантъ
Но то же разделение, как замечает Ермолай Солженицын, привело к тому, что большинство опытных кадров на тот момент перешло в РЖД, оголив тем самым фронт регулирования в отрасли. Также не была пока разработана общепринятая технология управления частным вагонным парком.
По мнению Ермолая Солженицына, сейчас нужно действовать как на внешнем, так и на внутреннем для компании контуре. На внешнем контуре нужно прийти к ясной и всем понятной схеме управления частным вагонным парком. Здесь регулирующий орган Министерство транспорта должно вести себя более активно. Также надо бы довести многолетние дискуссии о возможности и целесообразности частной собственности и частного оперирования локомотивами до конкретных решений. Надо оценить все плюсы и минусы и прийти к ясному ответу — опять же, принять такое решение может только орган регулирования, РЖД и операторы здесь по определению имеют разную позицию. Нужно продолжить повышать системность работы по разработке, обсуждению и утверждению инвестпрограммы. Также необходим среднесрочный тариф и согласие по поводу целевой траектории уровня издержек ОАО РЖД хотя бы на несколько лет вперед. Нужно определить формулу расчета уровня тарифа, а также насколько процентов в год ОАО РЖД будет повышать свою эффективность. Это позволит постепенно продвигаться в сторону заключения сетевого контракта между государством и ОАО РЖД.
"К сожалению, стала актуальной проблема уже не физического, а технологического дефицита,— считает генеральный директор ОАО "Сибирская угольная энергетическая компания" Владимир Рашевский.— Структурные изменения в рамках реформы были проведены раньше, чем была создана новая технология в управлении перевозками. Так что для всех нас главный урок реформы — нельзя запускать такие масштабные изменения, не продумав мельчайшие технологические нюансы. Справедливости ради, в РЖД это прекрасно понимали и предлагали различные варианты, но их увязывание с новыми рыночными структурами требует большого времени и внимания со стороны регулирующих органов".
"Решение о реформировании железнодорожного транспорта было принято в 2001 году постановлением правительства. Принималось оно в условиях выхода, скажем, из 1990-х годов,— напоминает заместитель министра транспорта Алексей Цыденов.— Тогда было тотальное падение перевозок, когда не было никакого обновления подвижного состава. И мы пришли к ситуации, когда начался рост перевозок, а вагонов практически не было. Тогда же на совете по железнодорожному транспорту стран СНГ было принято решение о возможности двойного и более срока продления срока службы вагонов. Это было вызвано их нарастающим дефицитом. И в первую очередь та предусматривающая реформа была направлена на обновление вагонного парка. Надо сказать, что это решение свою роль сыграло. У нас появился частный бизнес вагонов. Произошло обновление вагонного парка. Более того, за счет того, что появилось большое количество покупателей, у нас резко развились и вагоностроительные мощности".
Впрочем, отрицательные моменты тоже были. Фактически уже 12 лет не было серьезного обновления модельного ряда вагонов, замечает Алексей Цыденов. Есть некоторые разработки, но все же конкуренция в вагонном бизнесе привела к тому, что брались вагоны подешевле. Серьезной модернизации старых моделей не производилось, и в принципе сейчас такого тоже не наблюдается. Только вот Тихвинский и "Уралвагонзавод" разработали новую модель.
Тем не менее сейчас отрасль остановилась на перепутье: либо продолжать реформирование в направлении либерализации рынка, невзирая на возможные последствия, либо остановиться на достигнутом статус-кво, сосредоточившись на законодательной и технологической отработке уже сделанных изменений.