Талонные меры

В ряде регионов страны готовятся к запуску пилотные проекты программы продовольственной помощи малоимущему населению. Еда за госсчет: кому она в России необходима и зачем?

Олег Овчинников, Институт США и Канады РАН

Напомним: основные положения этой программы одобрены в ходе заседания рабочей группы Минсельхоза России под председательством министра сельского хозяйства Николая Федорова в Саранске 30 апреля 2013 года. В основу концепции продовольственной помощи населению взяты аналогичные проекты, вот уже свыше 80 лет действующие в США. В частности, программа продовольственных талонов. До конца года в российских регионах должны быть отработаны основные механизмы и правила российской "продовольственной версии".

По замыслу разработчиков программа должна не только поддержать малоимущее население России, но и помочь сельхозпроизводителям в условиях жестких ограничений ВТО на госпомощь аграриям. Иначе говоря, убить двух зайцев — и малоимущих накормить, и крестьян поддержать. Однако изучение концепции показывает: некоторые ее положения остаются дискуссионными и требуют доработки. По мнению экспертов, допущены три основные ошибки. Вот они:

1. Поддержка программой отечественных производителей явно преувеличена.

2. Нет четкого понимания, кому же все-таки следует оказывать продовольственную помощь и почему.

3. Акцент на основной роли регионов в формировании программ продовольственной помощи неверен и не мотивирован объективными условиями.

Увы, зарубежный опыт проработан крайне плохо. Мы в очередной раз намерены учиться лишь на собственных ошибках.

Сделано в США

В качестве одного из основных образцов для России взята программа продовольственных талонов, принятая в США для малоимущих граждан. Она является крупнейшей и одной из самых старых программ продовольственной помощи, проводимых под эгидой американского Минсельхоза.

Немного статистики. Издержки на программу составили в 2012-м около 78 млрд долларов, в ней приняли участие 46,6 млн граждан США. Примерно столько же в стране американцев, живущих за чертой бедности (около 50 млн человек в ноябре 2012-го). Напомним, что официальным порогом бедности в том же 2012-м считался ежегодный доход в 11 170 долларов для домохозяйства, состоящего из одного человека, 15 130 долларов — из двух, 19 090 — для семьи из трех человек.

Среди участников программы: около 60 процентов всех домохозяйств — семьи с одним родителем, 8 — граждане старше 60 лет. Лишь около 30 процентов домохозяйств, участвующих в программе, имеют доходы в виде заработка. Все остальные получают их по тем или иным государственным соцпрограммам.

Право получения помощи и ее размер в американской программе продовольственных талонов основаны на уровне дохода. Главное условие при расчете пособия — домохозяйство должно тратить не более 30 процентов бюджета на продовольствие. Сумма субсидии определяется исходя из стоимости минимальной продовольственной корзины, которую Минсельхоз США ежемесячно рассчитывает для разных групп населения. Доход домохозяйства сравнивается со стоимостью минимальной корзины и в случае превышения ее стоимости над частью дохода в 30 процентов, разница выдается в виде талонов. Вот пример: на октябрь 2011-го для семьи из четырех человек с двумя детьми в возрасте 2 и 5 лет стоимость минимальной продовольственной корзины составляла 543 доллара в месяц. Это значит, что семья с доходом менее 1810 долларов в месяц имела право на получение талонов.

Помогли ли талоны Америке в решении трех основных задач — уменьшения численности недоедающего населения; обеспечения социальной стабильности и поддержки сельхозпроизводства?

Сразу заметим: недоедания и тем более голодания в традиционном смысле в США давно нет. Доля затрат на питание в бюджете среднего американца сейчас составляет около 10 процентов. Поэтому говоря о недоедании, подразумевают не отсутствие пищи, а неполноценный, в силу низкого материального достатка, рацион у определенных групп.

Да и задача поддержки фермеров была актуальна лишь на ранних этапах. Сейчас, по оценкам экспертов, "вклад" программы продовольственных талонов в фермерскую экономику США оценивается в 1-2 процента ее объема.

Попутно выявились и серьезные издержки проекта: программа продовольственных талонов ведет к перерасходу средств федерального бюджета. Причины: переплата участникам программы (талоны получают лица, не имеющие на то право), обналичивание талонов; одновременное получение участниками программы пособий на территориях разных штатов. По некоторым оценкам, в середине 1990-х годов переплата составляла до 1,5 млрд долларов в год, а талоны на сумму до 1 млрд долларов обменивались на наличные. И хотя программа продовольственных талонов продолжает оставаться важной частью системы социальной поддержки в США, она вызывает все более острую критику: ее противники утверждают, что она поощряет иждивенчество, позволяя безбедно жить, практически не работая.

Товарищи тунеядцы

Как же сделать так, чтобы продовольственная помощь у нас досталась тому, кто в ней действительно нуждается? К сожалению, ни в концепции российского Минсельхоза, ни в других программных документах правительства этому вопросу не уделено должного внимания. А напрасно, так как сегодня у нас довольно сложно выявить тех, кого с высокой достоверностью можно было бы отнести к категории малоимущих.

Известно, что значительная часть экономики России находится в тени. Поэтому не редкость, когда за разного рода пособиями для себя и своих детей в органы соцзащиты и службы занятости приходят "нуждающиеся", не имеющие на то оснований, но со всеми необходимыми справками.

К тому же отмена советского трудового законодательства и введение понятия "свободный труд" в России с ее исторически не очень мотивированным к труду населением привели к расцвету иждивенчества. Откуда в стране миллионные армии рабочих из ближнего зарубежья? Неужели у нас не хватает своих? Не вдаваясь в детали, отметим: большая группа работоспособной части "нуждающихся", соответственно и членов их семей являются таковыми по собственной воле.

Государство обязано помогать своим гражданам. Но только тем, кто физически не может сам себя обеспечить. Это инвалиды, престарелые люди, те, кто в силу различных обстоятельств действительно не может прокормить себя. Добавьте сюда одиноких матерей, вдов, вынужденных самостоятельно растить детей, сирот... Но остальные должны трудиться. В противном случае они просто обязаны быть признаны тунеядцами.

Кто не работает, тот пусть и не ест. На самом деле это и есть залог жизнеспособности общества. Когда среди трудоспособной части населения начинаются иждивенческие настроения, это начало конца такого общества. Ситуация во многих странах Западной Европы тому пример. Что такое дефолт экономики страны? Ответ прост: общество, народ такой страны тратят больше, чем зарабатывают. США еще могут себе это позволить и все дополнительные расходы списать в госдолг. Им еще верят, хотя долг вряд ли когда-либо будет отдан кредиторам. Уж очень он велик. Но малым странам уже не верят, им следует делать что-то другое. Что? Ответ также прост: заставить граждан трудиться, создавать больше, чем потреблять. Иного пути нет.

Каким путем идет Россия? Пока тем же, что и все. Страну заполнили миллионные армии гастарбайтеров — украинцы, белорусы, таджики, узбеки, пока не разучившиеся трудиться. Среди своих же граждан престиж труда рабочего человека снизился. Специальности токаря, сварщика, слесаря, механика и т.п. дефицитные. Да и грамотных специалистов-инженеров сейчас днем с огнем не найдешь. Что дальше? До банкротства России пока далеко — запасы нефти и газа не истощились, но задуматься стоит. В частности, и над тем, кого же будут поддерживать программы продовольственной помощи.

Кому помогать?

Очевидно, что такие программы должны поддерживать уязвимые группы населения. Кто же у нас в них входит?

Понятно, что состояние здоровья будущего поколения определяется здоровьем женщин, дающих этому поколению жизнь. Увы, статистика неутешительна. Заметно вырос показатель осложнений во время родов — в 2011-м каждая четвертая женщина рожала с осложнениями, тогда как в 1980-м таких было лишь 6 процентов. Все больше женщин решаются стать матерями-одиночками — сейчас каждая четвертая рожает вне брака (в 1980-м — менее 11 процентов). И в большинстве случаев таким матерям требуется господдержка.

Ухудшилось и здоровье детей. Если в 1980-м в среднем 8 процентов новорожденных были больными, то в 2011-м — уже 35 процентов. По сравнению с советским периодом в четыре и более раз выросла заболеваемость детей онкологией, болезнями системы кровообращения. Во многих регионах к группе абсолютно здоровых можно отнести не более 10 процентов (!) всех детей, тогда как их должно быть большинство. Хронически больных детей должно быть не более 1 процента, а их фактически до 30. Впечатляет и детская инвалидность: в 2011-м более 2 процентов детей до 16 лет были признаны инвалидами, тогда как 30 лет назад — всего 0,17 процента. Маленькие инвалиды пополняют армию взрослых инвалидов, которых в стране насчитывается около 850 тысяч человек (426 тысяч — в 1980-м).

После такого статистического экскурса задумаемся: так кого же будут поддерживать наши программы продовольственной помощи при таком количестве реально уязвимых людей? Может, все же сначала попытаться приобщить к труду дееспособную часть населения? А бюджетные средства направить на поддержку наиболее уязвимых групп. При обязательном соблюдении социальной справедливости — обеспечении поддержки стариков и инвалидов.

Если переходить к выводам, то оптимальным в России мог бы стать следующий состав программ продовольственной помощи населению: 1. Федеральная программа детского (в том числе школьного и дошкольного) питания. 2. Целевая комплексная программа продовольственной поддержки беременных женщин и матерей с грудными детьми — подобная программе "Мать и ребенок" в США. 3. Программа прямого распределения продуктов питания социально незащищенным группам населения.

Все эти программы должны проводиться только на основе поставок отечественного продовольствия. Возможно, в таком составе пакета программ продовольственной помощи ограниченные бюджетные средства будут расходоваться оптимально.

Регионы или центр?

Современная российская государственная система управления построена по принципу централизации. Большая часть финансовых средств в виде налогов, сборов и прочих отчислений в бюджет направляется в федеральный центр. Затем в виде дотаций, бюджетных субсидий и т.п. они перераспределяются обратно "вниз" так, что местные и региональные власти в большей своей части вынуждены стоять с протянутой рукой перед федеральными ведомствами. Отчасти такой порядок, введенный в начале 2000-х годов, был оправдан, так как содействовал ослаблению центробежных тенденций 1990-х годов. Но сейчас подобное перераспределение средств, а значит, и полномочий, нормальным назвать сложно. Судите сами.

За деньгами на финансирование местных проектов в сфере ЖКХ, жилищного строительства или ремонта местных дорог региональные и районные власти вынуждены обращаться в федеральное правительство. Как будто Москва лучше знает, какую дорогу или канализацию следует построить в провинциальном городе или деревне. С другой стороны, функции поддержки сельского хозяйства, программ продовольственной помощи (в том числе школьного питания) отданы на усмотрение регионов и местных властей. За рубежом делается наоборот.

В тех же США основная финансовая, идеологическая и методическая части программ продовольственной помощи населению сосредоточены на федеральном уровне. Тогда как роль регионов (штатов) или местных органов власти сведена к чисто технической — к обеспечению организационной инфраструктуры таких проектов. Почему? Ответ прост: приоритет центра перед регионами обусловлен тем, что и продовольственная помощь населению, и поддержка аграрного сектора являются разделами важнейшей задачи обеспечения продовольственной безопасности страны. В силу этого они должны решаться исключительно на уровне федерального центра. Трудно сказать, почему российские законодатели не понимают этой истины.

Предложенный в концепции Минсельхоза подход, когда регионам отдано право судить, какие механизмы и решения будут применяться в программах, ошибочен. Поэтому проведение уже запланированных пилотных проектов под эгидой регионов может рассматриваться лишь как временная мера, учитывающая несовершенство действующей законодательной базы.