Меньше месяца прошло с момента смены главы Счетной палаты, а проект двухлетнего бюджета уже раскритикован, и сама палата пережила масштабные внутренние реформы. В своем первом интервью после назначения на пост главы Счетной палаты ТАТЬЯНА ГОЛИКОВА рассказала "Ъ" о своих планах на новом месте работы.
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
Фото: Коммерсантъ / Дмитрий Духанин / купить фото
— Как происходило ваше назначение? Получить это место — это было стремлением профессионала или вам сделали предложение, от которого было трудно отказаться?
— По существующей законодательной процедуре троих кандидатов предлагает Госдума. Я оказалась в числе трех кандидатов, которые предложили две партии — "Единая Россия" и ЛДПР. И с "Единой Россией", и с ЛДПР мы еще во время моей работы в Минфине сотрудничали при формировании бюджета и обсуждении его в Госдуме, поэтому мои профессиональные качества и мои биографические данные им всем хорошо известны. Ну а затем президент из трех кандидатур выбрал мою.
— Ранее вы были по другую сторону баррикад, теперь возглавляете орган, с помощью которого парламент может контролировать исполнительную власть. В спорных ситуациях на сторону какой из ветвей власти встанете?
— Я бы не стала так рассуждать. Потому что это только отчасти так. Мы должны плотно сотрудничать с Минфином, потому что он заинтересован в целевом и эффективном расходовании средств. И здесь мы по одну сторону баррикад. Когда речь идет о проверке, в том числе самого Минфина, здесь я формально по другую сторону баррикад. Но в этой части мне, наверное, легко, потому что я много лет занималась бюджетом, знаю, как это делается.
— В ваше время к Минздраву у Счетной палаты были претензии?
— Как таковых претензий не было, были замечания, которые бывают всегда, когда приходит контрольный орган любого статуса. Было бы странно, если бы контрольный орган приходил и по итогам писал, что все хорошо. По моему опыту что по работе в Минфине, что по работе в Минздраве всегда находятся какие-либо претензии, они могут быть неглубокими. По Минздраву самая большая претензия, которая в свое время была,— это недоиспользование бюджетных ассигнований по итогам года. Это было связано с двумя обстоятельствами: первое — мы получили экономию по результатам торгов, и поскольку торги завершились уже под конец финансового года, использовать эту экономию на те же цели по времени уже было невозможно. И эта экономия была возвращена в доходы федерального бюджета. Что я считаю абсолютно правильным. Второе — при ликвидации Росздрава в конце 2008 года в министерство были переданы бюджетные средства на осуществление ряда закупок в связи с тем, что это был конец года, торги провести не было возможности и средства были перенесены на следующий год. Для понимания хочу обратить внимание вот на что — после того как Счетная палата дает заключение на проект исполнения бюджета, это утверждается законом. Когда закон утвержден, ни у кого не должно возникать вопросов к достоверности, целевому или нецелевому использованию средств бюджета. И как только все проверки, которые в разное время шли в разных федеральных органах, становятся составной частью отчета об исполнении бюджета и далее — закона, они не должны вызывать вопросов.
— А как обстоят дела с проверками самой Счетной палаты?
— У нас есть подразделение внутреннего контроля, которое занимается проверкой подразделений Счетной палаты. Оно закреплено за тем же аудитором, который проверяет по этому направлению все федеральные органы исполнительной власти. По новому закону, если есть необходимость внешней проверки Счетной палаты, соответствующие решения принимает либо Госдума, либо президент РФ. Таким образом, мы также не застрахованы от проверок, как и все.
— А какие показатели должны демонстрировать эффективность Счетной палаты — количество проверок, число материалов, направленных в правоохранительные органы, выявленные суммы бюджетных средств, использованных не по назначению, что-то еще?
— Я могу точно сказать, что это зависит не от количества проверок и не от количества денег, которые в результате этих проверок выявлены как неэффективно использованные. Проверки должны быть качественными. Если в результате их проведения выявляются нарушения, которые можно доказать и передать в правоохранительные органы, и те, в свою очередь, на основании проверки могут возбуждать уголовные дела и доводить их до конца,— эта проверка качественная. А если проверка прошла, выявили вроде как нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств, направили в правоохранительные органы, а те либо не возбудили, либо возбудили, но уголовное дело не имело своего завершения в суде, развалилось, значит, все, что было выявлено в результате проверки, не было подкреплено достаточными основаниями.
— То есть количество посадок — показатель эффективности?
— Я бы так не стала говорить. Мы не репрессивный орган, мы проверяющие, а уже соответствующие компетентные органы принимают решения. Посадка, штраф или еще что-то — это решение наших коллег. Но не только посадками измеряются сегодня нарушения действующего законодательства.
— По итогам погружения в новую должность что можете сказать об эффективности работы Счетной палаты предыдущего состава?
— Три недели с момента назначения пролетели быстро, но говорить о полноценном погружении пока рано. Это связано с тем, что главной задачей на это время стала подготовка заключения на проект бюджета на 2014-2016 годы. Кроме того, на заседании коллегии мы одобрили план работы на четвертый квартал текущего года на основании имевшегося плана на год. Заседание коллегии планово проводится каждую неделю по пятницам, на каждое такое заседание выносится результат прошедших проверок, которые осуществлялись в соответствии с ранее утвержденным планом 2013 года. У меня нет претензий по организации всего процесса. Работа была налажена хорошо. Что касается содержательной части, то выводы появятся после того, как мы со следующей недели перейдем к рассмотрению тематических результатов проверок. Вся работа здесь устроена по внутренним стандартам. Понять, нужны ли изменения в эти документы, предстоит позже. Думаю, изменения будут. Хотя бы только потому, что я профессионально занималась финансами всю жизнь и у меня есть свой взгляд на определенные вещи, на которые нужно обращать внимание при проведении проверок. Возможно, в той конструкции Счетной палаты, которая была до меня, такого рода требования не возникали.
— Вы заявляли, что планируете сделать работу Счетной палаты более открытой. Где границы этой публичности?
— Я сейчас пытаюсь разобраться с тем, что помимо закона о гостайне делает информацию закрытой. Надо понять, на каком основании документам присваивались грифы "для служебного пользования", был ли какой-то внутренний документ в Счетной палате на эту тему. Когда речь идет о грифах "секретно" и "совершенно секретно", тут есть четкое требование законодательства и вопросов не возникает,— документы такого рода к нам уже поступают с соответствующими грифами. А вот с ДСП надо разобраться.
— Из 380 ежегодных проверок какая часть приходится на закрытые?
— Пока не разобралась. Все, что к нам приходит с грифом закрытости, от нас таким и уходит, мы не имеем права рассекретить такую информацию. Я могу только обратиться к представителям тех, кого мы проверим, если почувствую, что открытая часть осталась под замком. Могу их спросить — можно нам это рассекретить или нет. Надо информировать общество, не подвергая обсуждению то, что по закону закрыто. Открытые проверки мне бы хотелось принципиально по-другому представлять — аудиторы должны давать разъяснения СМИ по части выявленных нарушений. И расшифровывать наши решения — что это было: нецелевое использование средств или неэффективное, где нарушение законодательства и проч. Эта разъяснительная работа, на мой взгляд, имеет существенное значение. Еще более существенное значение имеет последующий мониторинг действий, которые предприняли министерства или какие-то другие структуры по итогам проверок. Это пока не получило никакого ни публичного, ни достаточного внутреннего обсуждения. Я знаю, что в последнее время Сергей Вадимович (Степашин.— "Ъ") предпринимал такую попытку, но она не была доведена до логического конца.
При рассмотрении отчета по проверке какого-либо федерального органа или иной структуры их представители приглашаются для обсуждения. Затем выносится представление или другая форма решения руководителю, допустившему нарушения. Через месяц по срокам должен состояться отчет о принятых мерах. И в этом отчете бывают какие-то отложенные решения. Проходит время, и на исполнение этих отложенных решений уже никто не обращает внимания. На мой взгляд, важно убедиться в том, что все необходимые действия совершены. Потому что мне не хочется выступать в парламенте на тему "в прошлом году мы об этом говорили, в этом говорим и в следующем никто ничего не сделает". Тогда какой смысл в этом во всем?
— Вы существенно изменили структуру Счетной палаты, с чем связано перераспределение аудиторских направлений?
— Бюджет сформирован по другим принципам, изменилось законодательство по Счетной палате, надо этому соответствовать. Мы задействовали для целей аудиторского направления заместителя председателя Счетной палаты, чего раньше не было. Несколько дополнительных полномочий против того, что было ранее, легло на меня. Например, доклад на коллегии по заключению на бюджет всегда делал заместитель председателя. Последний раз это делала я. Потому что за моим заместителем закреплено направление по обороне и безопасности. Кроме того, мы увеличили переток между департаментами обеспечивающими и функциональными, которые находятся под аудиторами. Департаментов стало больше, но аппаратную часть мы уменьшили, усилили юридическое направление. Посмотрим, как все это будет работать. Кроме того, с 1 октября у нас появился ряд дополнительных функций, которые мы планируем выполнять все тем же составом по численности. И это вторая причина, по которой мы перераспределили нагрузку.
— В частности, с 1 октября Счетная палата получила право на предварительный аудит государственных программ. Какие-то выводы по ним уже очевидны?
— Поскольку правительство ранее заявляло, что бюджет 2014-2016 годов будет построен по принципу государственных программ, это было поддержано президентом и нашло отражение в бюджетном послании, мы активно подключились к этой работе еще в старом составе палаты. И к моменту представления бюджета в Госдуму, к 1 октября, завершили начальный анализ госпрограмм. Когда в 2012 году формировались программы, было два варианта с точки зрения бюджетных ассигнований. Базовый, или консервативный, и оптимистический — если есть деньги. То, что представлено сегодня,— это ни тот, ни другой вариант. Это нечто третье. В отдельных случаях ассигнования на программы растут, в отдельных — сокращаются. Причем сокращаются не против оптимистического, а против консервативного варианта. Когда был внесен бюджет, показатели программ и мероприятия остались непересмотренными. Сейчас есть поручение до 29 октября все программы пересмотреть. Это невозможно. Потому что такой грандиозный объем работы провести в такие сроки нереально.
Программы даже по тем показателям, что приняты ранее, не увязаны с показателями в стратегических документах, например таких, как основные направления деятельности правительства до 2018 года. Во всех программах 360 показателей. В самом бюджете описано 222 — уже есть разница. Это история даже не про деньги, это про показатели результативности программ. Сейчас весь этот массив необходимо увязать. Внутри каждой программы есть мероприятия, денег стало меньше. Как министерства--координаторы программ будут определять, какое мероприятие приоритетно, а какое заслуживает уменьшенных расходов, и одновременно увязывать это с будущими поправками в стратегические документы правительства? Например, по госпрограмме "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" отсутствует положительная динамика планируемых показателей даже в случае увеличения финансового обеспечения, возрастание уровня инновационной активности организаций промышленного производства — с 24% в 2013 году до 47% в 2016 году и до 60% в 2020 году — не оказывает существенного влияния на качественное улучшение динамики индекса роста производительности труда (который составляет 105,6% в 2013 году, 104,8% — в 2016-м и 105,6% — в 2020 году).
Еще один пример: анализ показателей программы "Экономическое развитие и инновационная экономика" выявляет их существенное отклонение от целевых значений, установленных в документах стратегического планирования по 22 из 32 показателей.
С 1 января 2014 года бюджет должен исполняться как закон, должны финансироваться те мероприятия, которые в эти неуточненные программы погружены. И пока изменения в программы не внесены, финансирование по логике не должно осуществляться. Министерства должны форсировать работу по уточнению программ. Но я не представляю, как в эти сроки можно сделать такую работу качественно. Поскольку я не являюсь человеком, который затаится на время, пока все что-нибудь там придумают, а я по итогам приду с проверкой и найду нарушения, уже на начальном этапе мы начали делать анализ госпрограмм, указывая на несоответствия. Чтобы у министерств появилось дополнительное подспорье при уточнении программ. Потом, на втором этапе у меня все равно есть обязанность и полномочия проверить их исполнение и эффективность.
— Вы уже раскритиковали проект бюджета на 2014-2016 годы, который Госдума рассмотрит на следующей неделе. Тем не менее какие-то положительные моменты там есть?
— По вопросу обязательств перед населением, которые достаточно объемны, мы с коллегами из Минфина не нашли никаких расхождений. Граждане не должны беспокоиться, все обязательства будут профинансированы в полном объеме.
По доходам бюджета — в соответствии с Бюджетным кодексом доходы, в отличие от расходов, утверждаются одной строчкой. Они не утверждаются в бюджете по видам доходов, как это было раньше, шесть или семь лет назад. С одной стороны, это оправданно — не важно, какой источник служит для обеспечения утвержденных обязательств, должны быть профинансированы все законодательно утвержденные расходы. С другой стороны, при оценке достоверности параметров возникает вопрос, все ли доходы по видам посчитаны правильно и все ли учтены в бюджете. И вот здесь мы с Минфином пока разошлись во мнениях. Порядка 400 млрд руб., которые учтены в бюджете как доходы — это 3% доходной части бюджета,— не объяснены в пояснительной записке. Мы не требуем — расшифруйте, чтобы мы утвердили. Бюджетный кодекс сказал одной строчкой, значит, одной строчкой. Но если вы не описываете в бюджете эти доходы никак, то у нас нет возможности сказать, корректно это или некорректно. Моя позиция такова: если доходы по какому-либо направлению сегодня в 2013-м и в предыдущие годы поступают, но мы их не видим в проекте бюджета 2014-го, то объяснение может быть только одно — мы не планируем поступление этих доходов в 2014 году по такой-то причине. Если этого не происходит, возникает закономерный вопрос — вот поступило по акцизам на бензин, который завозится по импорту на территорию РФ, за прошедшие восемь месяцев 3,6 млрд руб. И до этого поступали. Мы их в проекте 2014-го не увидели. Минфин объясняет, что на это не было прогнозных оценок от Министерства экономического развития. Вопрос Министерству экономического развития: почему не поставили эти прогнозные оценки? Пока ответа не получили. Надеюсь, что до рассмотрения в Госдуме получим.
Второй важный блок — достоверность прогноза. Очевидно, что прогноз не может утверждаться как нормативный документ. Это некие предположения о том, как российская экономика будет развиваться с учетом состояния мировой экономики. Но тем не менее к этому еще присоединяется действующее налоговое законодательство, налоговая политика, которую проводит наше государство. Плюс эффективность или неэффективность администрирования налоговой службы, таможенной службы. И тут возникают вопросы, которые обсуждаются в Госдуме уже сколько лет,— достоверность поступлений НДС, налога на прибыль, экспортных пошлин и так далее. И мы здесь вправе высказать свое мнение. Значительное количество субъектов получило выпадающие доходы по прибыли уже по прошедшему периоду этого 2013 года. И конечно, эта тема будет обсуждаться в парламенте при обсуждении проекта бюджета 2014-2016 годов.
— Вы заявляли о рисках неисполнения бюджета, как вы их считали?
— Да, у меня есть некое беспокойство по параметрам дефицита бюджета. Оно связано прежде всего с оценками 2013 года. Правительство следом за бюджетом 2014 года уже одобрило изменения в бюджет 2013 года. И по совокупности этих двух документов можно сделать вывод, что источники финансирования дефицита, которые были утверждены, подверглись корректировке. В сторону уменьшения. По состоянию на 1 сентября 2013 года объем внутренних заимствований составил 42,8% от запланированного на год объема, поступления от приватизации в этом году составили 20,1 млрд руб., или 38,7% от годового уточненного плана. Уровень исполнения до 40% не дошел, а осталось времени — всего один квартал. В 2014 же году внутренние заимствования планируются в объеме 808,7 млрд руб., а поступления от приватизации — 196,8 млрд руб. У меня есть сомнения, что эти показатели могут быть достигнуты.
Когда бюджет жесткий, должны анализироваться причины низкого исполнения по тем направлениям, по которым это имеет место, и непонятно — зачем тогда наращивать расходы на следующий год. Кроме того, возникает еще вопрос: зачем предоставлять широкие полномочия главным распорядителям программ с точки зрения эффективного управлениями ресурсами, если они не в состоянии исполнить те мероприятия, которые сами для себя запланировали в программах?
— Решение по накопительной части пенсии в 2014 году не создаст риски для бюджета? 244 млрд руб. направлены в распределительную систему, но после акционирования НПФ они вернутся. При этом сэкономленные на трансферте ПФР 244 млрд руб. из бюджета рассматриваются как резерв правительства. При ухудшении ситуации в экономике не получится так, что в НПФ и частные УК нечего будет возвращать?
— Нет, не получится. По Бюджетному кодексу Фонд национального благосостояния можно потратить в том числе на сбалансированность пенсионной системы. И это определенная страховка для пенсионной системы. Поэтому у рынка не должно быть беспокойства по поводу возврата средств. Тот ажиотаж, который существует на рынке,— это боязнь проверок и опасения стать невостребованными для вложения пенсионных накоплений.
Счетная палата РФ
Досье
Создана на основании Конституции и является постоянно действующим высшим органом государственного финансового контроля, подотчетным Федеральному собранию. Задачи определены федеральным законом. Среди них — контроль использования средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, аудит достижения стратегических целей социально-экономического развития, проверка и анализ использования государственных ресурсов, оценка налоговых и иных льгот, противодействие коррупции и другие. Председатель и его заместитель утверждаются Госдумой и Советом федерации по представлению президента на шесть лет. Шесть аудиторов палаты назначаются Госдумой, еще шесть — Советом федерации по представлению президента. В структуру аппарата входят 23 департамента, в которые включены 53 инспекции и 47 отделов. Численность сотрудников — около 1100 человек. В 2012 году палатой проведено 502 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия, по их результатам возбуждено 78 уголовных дел и вынесено 369 представлений. Выявлено финансовых нарушений на 781,4 млрд руб. Бюджет на 2013 год составляет 2,31 млрд руб., на 2014-й и 2015 годы — 2,39 млрд руб. и 2,41 млрд руб. соответственно.
Голикова Татьяна Алексеевна
Личное дело
Родилась 9 февраля 1966 года в Мытищах (Московская область). В 1987 году окончила Московский институт народного хозяйства имени Плеханова. Работала в НИИ труда Госкомтруда СССР, сводном отделе госбюджета Минфина РСФСР, бюджетном департаменте Минфина РФ. В июле 1999 года назначена заместителем министра финансов Михаила Касьянова. С 2002 года — первый замминистра финансов Алексея Кудрина, после административной реформы 2004 года осталась "простым" замминистра. Курировала межбюджетные отношения, финансирование науки, госаппарата и социальной сферы, была одним из разработчиков закона "О монетизации льгот". В сентябре 2007 года возглавила Министерство здравоохранения и социального развития в правительстве Виктора Зубкова, в мае 2008 года переназначена на этот пост в правительстве Владимира Путина. C 21 мая 2012 года — помощник президента. С 20 сентября 2013 года — председатель Счетной палаты. Доктор экономических наук. Награждена орденами Почета, Дружбы и "За заслуги перед Отечеством" III и IV степени, медалями. Замужем за председателем коллегии Евразийской экономической комиссии Виктором Христенко.