Забота государства о гражданах не знает границ. Оно все пытается контролировать, от сложных технических сооружений до подставок для ног пользователей ПЭВМ. В итоге, разумеется, оно ничего не успевает — в этом бизнесу повезло. Но два миллиона бессмысленных проверок в год — это все-таки многовато.
Фото: Валерий Мельников, Коммерсантъ / купить фото
Когда тайное становится явным
Однажды в Урюпинске районная станция по борьбе с болезнями животных была оштрафована на 95 тыс. руб. Оно и понятно: африканская чума свиней — дело серьезное, а 95 тыс. руб.— деньги существенные не только для Урюпинска. Штраф мог бы иметь воспитательное значение. Но бюджетное учреждение из Урюпинска оспорило его в арбитражном суде Волгоградской области. А суд признал, что Урюпинская станция не является частью исполнительной власти, поэтому некоторые пункты "Инструкции о мероприятиях по предупреждению и ликвидации африканской чумы свиней", утвержденной Минсельхозом СССР в 1980 году, нарушить не могла по определению.
Урюпинскому учреждению легко было убедиться в своей правоте — инструкция опубликована на сайте Россельхознадзора. И история ("Деньги" ее позаимствовали из картотеки решений арбитражных судов за ноябрь, открыв список наудачу) вышла почти пасторальная. Если, конечно, не акцентировать внимание на том деликатном обстоятельстве, что даже чиновникам бывает трудно разобраться в полномочиях друг друга, поэтому иногда они выписывают штрафы вовсе не причастным к делу третьим лицам.
Однако куда чаще проверки предприятий и организаций (что бюджетных, что коммерческих) заканчиваются не столь счастливо, и от тяжести выявленных нарушений финал не особенно зависит. Полистав последние решения арбитражных судов, легко убедиться, что законный интерес проверяющих может вызвать как внезапно обнаруженное несоответствие причала, построенного в 1986 году, Санитарным правилам для морских и речных портов, утвержденным в 1989 году, так и отсутствие подставки для ног "на рабочих местах пользователей ПЭВМ", включая место юриста. Дерзкое нарушение СанПиН 2003 года, номер 2.2.2/2.4.1340-03.
Анализ ведомственной отчетности, проведенный комитетом по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров РСПП, возглавляемым Алишером Усмановым, при содействии Минэкономразвития и ВШЭ, подтверждает это впечатление. Как отмечается в докладе РСПП, из 2,2 млн проверок, осуществленных в 2012 году федеральными органами власти (на них приходится 81% всех проверок в стране), 55% закончились выявлением нарушений (см. таблицу). Но из этих нарушений лишь 16% были связаны с угрозой причинения вреда людям, животным, окружающей среде или памятникам культуры. 2% приходились на случаи, когда такой вред уже был причинен. От остальных найденных при проверках "нарушений" никто пострадать не мог. "Система... ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения иных требований, которым присвоен статус "обязательных"",— заключают авторы.
Но то, что предъявляемые предприятиям требования имеют слабое отношение к безопасности (если вообще имеют), это еще полбеды. 63 из 69 предпринимателей, принявших участие в опросе РСПП, указали как одну из основных проблем отсутствие нормативных документов, следовать которым от них требуют, в открытом доступе. Даже нескоординированные проверки волнуют бизнес немного меньше: на них пожаловались 60 респондентов. Не говоря уж о "неформальных", как аккуратно выразились авторы доклада, платежах — сталкивался с подобным требованием проверяющих "всего лишь" каждый третий, при этом 25% опрошенных заявили, что расходы были "невелики".
В докладе описаны случаи, когда поиски нормативных документов превращаются в настоящее испытание: например, "Ветеринарные и санитарные правила для комбикормовых предприятий" от 19 мая 1980 года юрист компании, оштрафованной за нарушение этих правил, нашел лишь после того, как сканированную копию документа опубликовал один из пользователей форума на сайте Россельхознадзора. Впрочем, результаты российского нормотворчества тоже не всегда легко найти: некоторые документы регистрацию в Минюсте не проходили и официально опубликованы не были, и если и доступны, то на платной основе. Печатный ГОСТ на 10 страниц, как отмечается в докладе РСПП, обойдется пользователю в 544 руб. 50 коп., а "Своды правил" в строительстве продаются уполномоченным Минрегионом учреждением по цене от 1 тыс. до 4 тыс. руб.
Когда на неотмененные советские регламенты (их сейчас более трех тысяч) "наслаиваются" принятые в постсоветское время, понять, что на самом деле требуется от предприятия, просто невозможно — по крайней мере, до тех пор, пока проверка этого не покажет. И это как-то неуловимо роднит деятельность органов надзора с работой патологоанатома. Впрочем, в РСПП, кажется, убеждены, что задачей надзора должно быть все-таки не выявление нарушений не пойми чего, а выполнение организациями требований законодательства. "Целевым состоянием,— пишут авторы доклада РСПП,— является заведомая осведомленность лица обо всех обязательных требованиях, являющихся предметом проверки".
"Что делать" и "с чего начать"
Принятие в 2008 году закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" дает предпринимателям основание считать, что в принципе система все же поддается совершенствованию. Несмотря на то что обычно результаты, полученные в прошлом, не гарантируют успехов в будущем, а список исключений из закона с тех пор вырос в полтора раза, "что снижает уровень гарантий подконтрольных лиц".
"Понимая, что самой системе сложно предложить решения по повышению собственной эффективности, мы, совместно с коллегами по РСПП, с научным сообществом решили взять эту работу на себя,— объясняет зампред комитета РСПП, генеральный директор УК "Металлоинвест" Андрей Варичев.— Есть успешный мировой опыт создания контрольно-надзорных систем. У всех на слуху примеры Сингапура, Великобритании, нашего ближайшего соседа и союзника — Казахстана, других. Мы намерены оценить наиболее удачные решения, обсудить их практичность, реализуемость и подготовить президенту и правительству конструктивные предложения, которые будут способствовать повышению эффективности структур государственного контроля и надзора".
Надо заметить, отчасти предложения РСПП отражены в проекте концепции повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности на 2014-2018 годы, который представил 7 ноября на конференции в РСПП замминистра экономического развития Олег Фомичев. "В рамках этой концепции", по словам президента РСПП Александра Шохина, "можно будет более четко определить полномочия и компетенцию надзорных органов".
Помимо разработки закона о госконтроле, о котором говорят уже лет двадцать и который должен теоретически как-то унифицировать административные процедуры, документ Минэкономики предусматривает, например, инвентаризацию всех документов, "содержащих обязательные требования в различных отраслях контроля (надзора)". Правда, в докладе комитета РСПП эту инвентаризацию предлагалось провести радикально — с 1 января 2015 года прекратить действие всех нормативно-технических документов СССР и РСФСР, которые органы власти не переутвердят к этому сроку. А Минэкономики, "учитывая сложность задачи", предлагает завершить "систематизацию обязательных требований" только в "наиболее важных для бизнеса отраслях" и лишь к 2018 году. Кроме того, поддержанная ведомством идея запретить надзорным органам проверять соблюдение требований, которые не опубликованы ими на своих сайтах, несколько тускнеет на фоне неопределенности сроков (когда-нибудь, после завершения инвентаризации).
Надо отметить, что в совершенствовании контрольно-надзорной системы государство заинтересовано не меньше бизнеса. Андрей Варичев особо подчеркнул важность участия в первой конференции сотрудников администрации президента РФ, аппарата правительства: "Это придаст нашему проекту необходимую широту взглядов и позволит подготовить реальные предложения для выполнения поручения президента от 26 июня 2012 года, в котором дословно говорилось о необходимости "сформировать предложения по совершенствованию работы контрольно-надзорных органов и критериев ее оценки..."".
Систематизация контрольно-надзорной деятельности, исключение дублирующих функций, устранение противоречащих друг другу регламентов поможет власти повысить свою эффективность и снизить расходы бюджета, что немаловажно в условиях сложностей с его наполнением. Не стоит сбрасывать со счетов и то, что отсутствие четкой и прозрачной системы контрольно-надзорных функций пугает иностранных инвесторов. Если концепция будет реализована, при планировании проверок будет учитываться потенциальная опасность разных видов деятельности. Разработать критерии оценки рисков можно будет, согласно проекту документа, к 2015 году. И если, оговоримся еще раз, они будут разумными, то с их внедрением работа надзорных органов станет более осмысленной. РСПП планирует участвовать в работе госорганов по внесению изменений и адаптации устаревших нормативных актов, что дает основание полагать о большей успешности процесса. В конце концов, все эти проверки, конечно, не так дорого обходятся государству — чуть более 70 млрд руб. (включая 1,3 млрд на оплату участия экспертных организаций), но сейчас эти деньги тратятся не то что впустую, однако в России есть много других проблем, где дополнительное финансирование принесет более ощутимую пользу гражданам.
