Стремительная отставка руководителя Федерального агентства по обустройству государственной границы РФ (Росграница) Дмитрия Безделова и последовавшие за ней задержания сотрудниками ФСБ высокопоставленных чиновников ведомства моментально привлекли внимание к одной из наиболее закрытых правительственных структур. Вице-премьер Дмитрий Рогозин, курирующий Росграницу, определит кандидатуру ее нового главы уже на следующей неделе. В этот раз, по сведениям "Ъ", в процедуре согласования примет участие ФСБ, которой подчиняется пограничная служба,— основной заказчик услуг Росграницы. "Ъ" разбирался, что же на самом деле представляет собой российская граница, где ее самые слабые места и чего ждет заказчик от федерального агентства.
Фото: Фото ИТАР-ТАСС
Фото: РИА НОВОСТИ
Фото: Коммерсантъ / Евгений Переверзев
Фото: Фото ИТАР-ТАСС
21 октября, в день отставки Дмитрия Безделова, источники "Ъ" в правительстве утверждали, что ревизионная комиссия, изучавшая распределение бюджетных средств по ФЦП "Развитие государственной границы РФ 2003-2011 годы" объемом около 150 млрд руб., пришла к выводу, что "обустройство пунктов пропуска через госграницу было сведено к банальному освоению бюджетных средств". Около 1 млрд руб. оказалось на счетах банка "Агросоюз", крупнейший акционер которого Александр Безделов — отец отставника. Уже на следующий день в Росгранице и подконтрольном ему федеральном казенном управлении "Росгранстрой" начались задержания — одним из первых, как сообщал "Ъ" 23 октября, был начальник управления капитального строительства и эксплуатации Данил Вавилов.
26 октября ситуацию вокруг агентства оценил премьер Дмитрий Медведев. "Пусть те, кто находится сейчас в зоне повышенного внимания, докажут свою правоту. Или свою правоту докажут правоохранительные органы",— сказал господин Медведев в интервью телепрограмме "Вести в субботу". По словам источника "Ъ", знакомого с ходом расследования, "проверка агентства продолжается, она коснется всех, кто имел отношение к тематике капитального строительства". В числе тех, чьей деятельностью заинтересуются правоохранительные органы, собеседники "Ъ" называют заместителя руководителя Росграницы Виктора Зотова, курирующего финансово-экономический блок.
В поисках хозяина
Федеральное агентство по обустройству государственной границы было создано указом президента Владимира Путина в октябре 2007 года. Тогда во время переговоров в Москве с президентом Франции Никола Саркози господин Путин заявил: "Во времена СССР обустройством госграницы занимались погранвойска КГБ СССР". "После развала огромной страны у нас появились совершенно новые тысячекилометровые границы. Вот только эти рубежи родины пролегли исключительно на бумаге. Денег, чтобы построить настоящую границу, у страны не хватало,— сказал Владимир Путин.— Теперь наконец хозяин назван. И пограничники будут заниматься только своей работой, не отвлекаясь на строительство хозблоков".
Ни в конце 1990-х, ни в начале 2000-х годов денег на укрепление и развитие государственной границы и правда не хватало, рассказывает "Ъ" последний директор Федеральной пограничной службы (ФПС) генерал Константин Тоцкий (возглавлял ФПС в 1998-2003 годах, до ее переподчинения ФСБ). "Когда я заступил на должность, Минфин уже восемь месяцев не выделял денег на продовольствие. Мы не могли тогда ничего строить или укреплять: солдаты и офицеры на новых участках границы в палатках жили,— говорит господин Тоцкий.— Все деньги, которые мы тогда получали из бюджета, уходили на денежное довольствие офицерам. Если их семьи сидят голодными, они рано или поздно начнут либо оружием, либо границей торговать, так что довольствие всегда выплачивали". К примеру, в 2002 году годовой бюджет ФПС составил 17 млрд руб.— столько же, по оценкам Константина Тоцкого и в то время главы Таможенной службы Михаила Ванина, требовалось на тот момент для полного обустройства только российско-казахской границы. А например, в 1997 году годовой бюджет ФПС составлял лишь 3 трлн руб. (после деноминации 1998 года — 3 млрд руб.).
По словам экс-директора ФПС, самым напряженным в те годы был северокавказский участок границы. При этом пограничники оставались и во всех бывших республиках СНГ, за исключением стран Балтии. "В Азербайджане и Грузии приходилось очень сложно. Только в Армении, где наши пограничники контролировали границу с Турцией, население относилось крайне доброжелательно и снабжало пограничников всем необходимым,— вспоминает Константин Тоцкий.— Три-четыре раза в год я летал в Таджикистан, на Памир, где уже остро стояла проблема наркотрафика из Афганистана" (решение о выводе пограничников из Таджикистана было принято в 2004 году). По словам генерала, он каждый месяц бывал на докладах сначала у Бориса Ельцина, затем у Владимира Путина. "Путин, мне кажется, переживал за состояние погранслужбы. Но, как только деньги в бюджете на пограничников нашлись, послал меня в Брюссель",— рассказывает он.
11 марта 2003 года господин Тоцкий был освобожден от должности директора ФПС и вскоре отправился работать постоянным представителем России при НАТО. В тот же день функции ФПС были переданы ФСБ. Новым руководителем пограничной службы, первым заместителем директора ФСБ стал генерал Владимир Проничев, которого на этом посту лишь в марте 2013 года сменил генерал-полковник Владимир Кулишов.
В мае 2003 года была создана также государственная пограничная комиссия, которой до 2010 года руководили председатели правительства, а затем — профильные вице-премьеры. 19 сентября 2012 года ее возглавил Дмитрий Рогозин, который сразу же начал жестко критиковать руководство Росграницы (см. "Ъ" от 22 октября).
Хозяйство на двоих
Хотя формально после создания агентства погранслужба ФСБ лишилась контроля над финансовыми ресурсами, выделяемыми на обустройство пунктов погранконтроля, возглавляли Росграницу люди, близкие к силовикам. Первым руководителем агентства стал Андрей Засыпкин, с 1984 по 2000 год прослуживший в органах КГБ СССР и ФСБ. Последним местом работы господина Засыпкина до назначения в Росграницу было ОАО "Российская электроника", входившее на тот момент в "Рособоронэкспорт", возглавляемый Сергеем Чемезовым. Господин Засыпкин руководил Росграницей меньше года и в августе 2008 года ушел в отставку. Теперь он вице-президент по координации деятельности и развитию бизнеса по Северо-Западному федеральному округу страхового общества СОГАЗ, обсуждать свою работу в Росгранице с "Ъ" он отказался. Вторым руководителем агентства стал Дмитрий Безделов, до этого с 2005 по 2008 год работавший заместителем директора Федеральной службы по оборонному заказу. Там, в частности, он был заместителем предшественника Сергея Чемезова на посту гендиректора "Рособоронэкспорта", нынешнего главы Федеральной таможенной службы Андрея Бельянинова. По словам доктора военных наук Константина Сивкова, главным смыслом прошедшей реформы было допустить коммерческие структуры к закрытым для них до этого времени статьям бюджета, поскольку популярной была мысль, что с хозяйственно-обеспечительскими функциями они справятся лучше. "Спустя год, когда началась военная реформа, возникло ОАО "Оборонсервис"",— напоминает эксперт.
"Я попал еще в команду самого первого руководителя Засыпкина, когда даже здания под Росграницу не было, все сидели на "Войковской", на площадях "Росэлектроники",— рассказал "Ъ" один из бывших сотрудников агентства.— Вся команда была из руководства фонда "Центр стратегических разработок "Северо-Запад"", подход у них был не чиновничий. Проработал я там год, пока вся команда не ушла в одну из "дочек" "Росатома". Потом пришел Безделов, упала зарплата, работать стало неинтересно".
В соответствии с постановлением правительства, в сферу полномочий агентства входило обустройство госграницы, создание пунктов пропуска через границу, реализация функции госзаказчика и т. д. Для обеспечения деятельности агентства спустя год после его появления в сентябре 2008 года было создано федеральное государственное казенное учреждение "Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы".
Но полного разделения хозяйственных и правоохранительных функций не произошло. До появления Росграницы и "Росгранстроя" обязанности по поддержанию государственной границы и пунктов пропуска через нее лежали непосредственно на пограничной службе. После создания агентства новое ведомство занялось обеспечением пунктов пропуска, а обязанности поддержания границы остались за пограничниками. По словам одного из бывших офицеров погранслужбы, 17 лет прослужившего на границе с Финляндией, государственная граница там представляет собой просеку шириной метров двадцать, на которой пограничные столбы установлены через каждые 2 км или на каждом повороте границы. Производит пограничные столбы ФГУП "Приборостроительный завод" из города Трехгорного Челябинской области. Буквально 14 октября ФГКУ "Пограничный научно-исследовательский центр Федеральной службы безопасности Российской Федерации" объявило тендер: 3,3 млн руб. будут потрачены на "создание знака государственного герба РФ в многоцветном исполнении для основных пограничных столбов". "Раз в год пограничники чистят просеку, подкрашивают столбы, состояние границы также ежегодно проверяется двусторонней комиссией",— говорит бывший офицер погранслужбы.
Дыры в границе
К 2007 году, когда было создано агентство, у России были подписаны договоры о границе с соседними странами, но де-факто границ не существовало. В 2009 году бюджет агентства составлял 3,7 млрд руб. Из них 2,6 млрд руб. было потрачено на различные целевые программы, включая программу по обустройству государственной границы. Уже в 2011 году вице-премьер Сергей Иванов, возглавлявший в тот момент государственную пограничную комиссию, докладывал, что Россия завершила обустройство границы на Северном Кавказе. По словам господина Иванова, с 2003 по 2010 год в рамках ФЦП на обустройство границ было истрачено 110 млрд руб. В 2011 году ради этих целей было освоено 18,5 млрд руб.
Но не всегда деньги, выделенные на обустройство госграницы, шли по назначению. Так, в начале 2013 году ГУ МВД по Дальневосточному федеральному округу сообщило о возбуждении уголовного дела по факту мошенничества при строительстве автомобильного пропускного пункта в Приморье. Пункты "Пограничный" и "Краскино" должны были сдать еще к саммиту АТЭС в 2012 году, но сроки окончания строительства были перенесены. В итоге ущерб бюджета при строительстве "Пограничного" составил 8,5 млн руб., "Краскино" — 30 млн руб. Как сообщили в прокуратуре, "вместо пятиэтажного железобетонного здания в пункте пропуска "Краскино" возведен трехэтажный корпус из металлоконструкций. Несмотря на это, 985 млн руб. в полном объеме перечислены на счета подрядчика". В июне арбитражный суд Приморского края обязал ростовскую компанию "Стройконструкция" выплатить Росгранице 341 млн руб. неустойки и неотработанного аванса за срыв сроков строительства.
Критике подвергалось и техническое состояние самой длинной российской границы — с Казахстаном. Так, в мае 2013 года глава Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) Виктор Иванов заявил, что техническое оснащение российско-казахской границы "ниже ватерлинии". По данным главы ФСКН, только на севере Афганистана действует около 2 тыс. нарколабораторий, работающих на российский рынок. А на границе изымается лишь 4% наркотиков от общего объема, изъятого по стране. "Преступники перевозят наркотики в больших грузовиках, оборудованных такими тайниками, что ни одна собака не унюхает. Нужны досмотрово-инспекционные комплексы, которые позволяют просветить каждый миллиметр",— сказал господин Иванов. При этом, по данным ведомства, в год границу с Казахстаном пересекает около 3 млн машин, и на полноценное оборудование границы потребуется еще около $250 млн.
Помимо наркотрафика прозрачностью границы пользуются группы, специализирующиеся на переправке в страну нелегальных мигрантов. В Курганской области последнее дело в отношении организатора подобной группировки было передано в суд в июле 2013 года. Как установило следствие, лишь за 2012 год лидер группировки обеспечил нелегальный переход границы 26 иностранцам. Вместе с тем экс-заместитель главы Федеральной миграционной службы Вячеслав Поставнин, возглавляющий фонд "Миграция XXI век", отмечает, что сейчас большинство мигрантов пересекают границу вполне легально, поскольку со странами бывшего СССР визового режима у России нет. "Нелегалами они становятся уже здесь, незаконно работая и нарушая режим регистрации,— говорит эксперт.— Так что полноценно охраняемая граница потребуется лишь в случае введения визового режима".
Из-за разницы в акцизах рынок приграничных регионов оказался наводнен также более дешевой водкой из Казахстана. На публичных слушаниях по проекту бюджета на 2014 год по этому поводу в сентябре высказалась спикер Совета федерации Валентина Матвиенко. "Доходы в бюджет не выросли при такой величине акцизов, и потребление при этом алкоголя не снизилось!" — удивилась она.
Впрочем, у казахской стороны другой взгляд на эту проблему. По словам представителя Ассоциации приграничного сотрудничества в Казахстане Марата Шибутова, именно российская сторона всячески препятствует проникновению казахской продукции на свой рынок вопреки всем заключенным в рамках Таможенного союза соглашениям. "Прежде чем ввезти груз алкоголя, необходимо вносить депозит, предоставлять все сертификаты, в то время как российская алкогольная продукция свободно стоит на полке каждого казахского магазина",— заявил господин Шибутов "Ъ". Сейчас, по его словам, Казахстан уже целиком контролирует свои границы с Киргизией и Узбекистаном. "А к 2020 году будут закрыты все наши южные границы, которые по протяженности даже больше, чем граница с Россией",— уверяет господин Шибутов. По его словам, большая часть наркотрафика идет в Россию через Туркмению. "Что касается потоков нелегальной миграции, то Казахстан может перекрыть их, но нужно ли это России? — говорит он.— Мы давние противники включения Киргизии и Таджикистана в Таможенный союз, так как они не соответствуют его требованиям, но в Москве такую возможность допускают. Если же это случится, то все дивиденды будут российскими, а весь негатив — для Казахстана".
Через десять дней после отставки Дмитрия Безделова Росграница опубликовала проекты поправок к положению об агентстве, согласно которым предлагается наделить ведомство правом самостоятельно изымать земельные участки, которые оно сочтет необходимыми для укрепления пограничной инфраструктуры. Добиваться расширения полномочий Росграницы будет уже ее новый руководитель — с его кандидатурой Дмитрий Рогозин может определиться уже на следующей неделе. Впрочем, по признанию высокопоставленного источника "Ъ" в правительстве, выбираться она будет при непосредственном участии ФСБ — основного заказчика услуг Росграницы.