Доработан проект самых существенных с 1995 года поправок к закону "О естественных монополиях", представленный Федеральной службой по тарифам (ФСТ) летом 2013 года. Понятие "естественная монополия" в проекте касается рынка услуг, но не товаров, а само его существование объявляется нежеланием правительства или невозможностью поддерживать на рынке нормальную конкуренцию. ФСТ намерена получить для себя право вето на все крупные сделки госмонополий и регулировать содержание их инвестпрограмм, в том числе цены их строек.
Правка закона "О естественных монополиях" сделает руководителя ФСТ Сергея Новикова одной из самых могущественных фигур в Белом доме
Фото: Сергей Михеев, Коммерсантъ
ФСТ объявила о завершении разработки проекта поправок к федеральному закону N147 "О естественных монополиях" от 17 августа 1995 года и опубликовала перед внесением в правительство документ в окончательной версии. Предварительная версия законопроекта обсуждалась в июне 2013 года, как раз в момент дискуссий в Белом доме о возможном слиянии ФСТ и Федеральной антимонопольной службы (ФАС) и создании единого органа регулирования деятельности естественных монополий. Хотя решения о слиянии ФАС и ФСТ, поддерживаемого Минэкономики, правительство не приняло, проект ФСТ делает его ненужным: в случае принятия проекта российское законодательство вообще поменяет определение естественной монополии.
В правительстве "Ъ" затруднились сообщить, когда Белый дом может приступить к обсуждению закона. Глава ФСТ Сергей Новиков, похоже, готовится по этому вопросу к длинным дискуссиям: выступая на ведомственном семинаре в Сочи 17 октября, он относил принятие поправок к закону к "среднесрочным" приоритетам ФСТ.
Закон N147-ФЗ, действующий сейчас, дает крайне спорное определение естественной монополии: это некое особое состояние любого товарного рынка, в котором отсутствие конкуренции "эффективнее" (из-за сильного влияния на издержки монополиста эффекта масштаба). Вариант ФСТ не лишен этих недостатков, но логичнее. Естественной монополией ведомством Сергея Новикова объявляется не рынок товаров, а рынок услуг, на котором "создание полноценных конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг невозможно или экономически нецелесообразно". Среди экономистов единое мнение о том, что есть естественная монополия, отсутствует (см. "Прямая речь" на стр. 6).
ФСТ, по сути, определяет естественную монополию исключительно как "монополию, поддерживаемую бездействием государства", то есть разновидностью госмонополии. Во всяком случае проект без экскурсов в экономическую теорию дает правительству РФ право самостоятельно определять сферы госмонополии — ради "инфраструктурного единства РФ", "обеспечения надежности и безопасности поставок услуг" и "соблюдения баланса интересов" госмонополии и ее клиентов.
Для рынков это означает, что в долгосрочном будущем "естественной монополией" будет объявляться сектор, в котором долгое время доминирует крупная компания (неважно, частная или нет), и ее деятельность Белый дом решил отрегулировать в пользу потребителей. Проект ФСТ предполагает, что правительство вправе определить специальные сферы деятельности, которые "находятся в состоянии перехода к конкурентному рынку", а сам переход (с оговоркой "там, где это возможно и целесообразно") прямо объявляется целью регулирования. Хотя в проекте по традиции не упоминается орган, который занят таким регулированием, в пояснительной записке к нему указывается на необходимость увеличить штат ФСТ на 272 человека.
Смена в законопроекте предмета занятий монополии с "производства товаров" на "оказание услуг" выглядит казуистикой, но оно отражает десятилетнюю эволюцию взглядов правительства РФ на принципы работы госмонополий. Во время принятия Госдумой (в которой не существовало тогда правительственного большинства) закона N147 акцент делался именно на "природную естественность" госмонополий, защищающую их от антимонопольного регулирования ФАС в обмен на госрегулирование их цен.
С 2003-2004 годов точка зрения Белого дома на вопрос менялась: так, правительство научилось разделять (например, в случае "Газпрома" и электроэнергетиков) сферы производства "естественномонопольных" товаров (которые вполне могли производиться и в конкурентной среде) и сферы услуг по их доставке потребителям. Именно в силу этого все госмонополии, от "Транснефти" до региональных водоканалов, с конца 90-х при постоянных жалобах на недостаточность тарифов способны оплачивать крупные спонсорские проекты в спортивной сфере: в большинстве случаев на "естественномонопольную" часть экономики АО это не влияет.
В декабре 2010 года ведомство Игоря Артемьева даже неудачно пыталось изменить закон N147-ФЗ, сохранив принцип "естественности" сферы монополии и объявляя таковой только "доминирующего на товарном рынке" монополиста. И лишь в версии ФСТ закон меняет псевдоэкономическую логику на чисто политическую. "Естественная монополия" в новом определении есть сфера деятельности, в которой правительство неспособно или не считает нужным поддерживать "полноценную" (в его понимании) конкуренцию, поэтому разрешает "субъектам естественной монополии" играть там по исключительным правилам под его контролем. Такие правила игры требуют отделять товар (в отношении которого конкуренция неотменима) от услуги, то есть от стоимости доступа к производимому госмонополией благу (где конкуренция подавляется госмонополией при молчаливом попустительстве правительства), равно как и от прочих видов деятельности. Проект ФСТ требует обязательно раздельного учета "естественномонопольного" и прочих видов деятельности госмонополии — часть госмонополий, например, "Газпром", уже принудили к этому в "частном" порядке.
ФСТ требует при этом себе право согласования продажи, сделки по аренде или любой другой имущественной операции с имуществом, обеспечивающим как свободную, так и "естественномонопольную" деятельность, стоимость которого превышает 10% собственного капитала компании-госмонополиста. Кроме этого, отдельной главой 7.1 в законопроекте вводится госрегулирование инвестдеятельности таких монополий — в основном ради того, чтобы ввести "нормативы цены типовых технологических решений капстроительства". Напомним, во многом с участием ФСТ принималось летнее решение правительства об ограничении в 2014 году тарифов госмонополий — ради остановки непрерывного роста капзатрат РЖД и "Газпрома".
Главный удар по госмонополиям ФСТ крайне аккуратно спрятан в поправке к закону, директивно выводящей из числа "сферы деятельности естественных монополий" услуги по подключению к ее инфраструктуре прочих потребителей. А "потребителем" госмонопольной услуги (с правом обращения, например, в суд, ФАС и ФСТ) предлагается считать не только клиента "естественной монополии", но и любого "намеревающегося пользоваться" ее услугами, то есть на практике совершенно любое физическое или юридическое лицо.
Хотя проект ФСТ является рамочным, на практике он должен закрепить законодательно тривиальное положение: в нынешнем виде "Газпром", РЖД, "Транснефть" и другие "естественные монополии" существуют только из-за бессилия государства сопротивляться их давлению. Принятие законопроекта, очевидно, приблизит более четкое разделение Белым домом "интересов госмонополий", "интересов правительства" и "интересов потребителей" — несмотря на то что в предложенной версии закона это разделение еще неявно. Наконец, право вето на сделки госмонополий наверняка сделает ФСТ даже без слияния с ФАС одним из самых могущественных ведомств в Белом доме.