Структура правительства России будет упрощена, заявил вчера на заседании правительственной комиссии по реформированию федеральных органов исполнительной власти Виктор Черномырдин. Это заявление не стало сенсацией, его ожидали. Однако с точки зрения экономического управления оно является едва ли не важнейшим из всех, прозвучавших на этой неделе.
В политическом плане вчерашнее выступление премьера продолжает линию, избранную им на период предвыборной борьбы: бушуют политические страсти, а кабинет, ни на миг не сомневающийся в победе президента, уверенно управляет экономикой и планирует продолжение реформ. Вчерашнее заседание комиссии было показательным не только в этом отношении. Оно прошло в четверг — обычно в этот день проводится заседание правительства, и замена его на обсуждение вопросов структуры и функций правительства призвана подчеркнуть исполнительность и готовность кабинета отложить все вопросы в сторону, если глава государства выражает заинтересованность в чем-либо конкретном. В данном случае Борис Ельцин обратился к правительству с поручением рассмотреть вопросы структурной перестройки органов государственного управления. И премьер, даже в условиях острой нехватки времени (предстоит визит на саммит "семерки" в Лион), демонстрирует высокую степень исполнительской дисциплины.
Сейчас уже очевидно, что в центре внимания Бориса Ельцина оказались вопросы структурной перестройки органов исполнительной власти. Волею судеб первым реформа затронула Совет безопасности, секретарем которого стал Александр Лебедь. Сокращение штата до 183 человек, проведенное указом президента, было призвано доказать решимость президента и нового секретаря СБ, образно говоря, делать великие дела малыми силами. Мало кто знал, что сокращение затронуло ставки, которые пустовали, поскольку едва ли не с самого начала своей работы СБ столкнулся с проблемой дефицита кадров. Низкая зарплата в органах госуправления отпугивала высококвалифицированных специалистов, которые предпочитали частный бизнес и более перспективные, с их точки зрения, аппарат правительства или Госналогслужбу. И тем не менее мало кто сомневался, что популярная в политическом отношении кампания по сокращению численности госслужащих обойдет стороной систему федерального правительства.
На заседании правительственной комиссии премьер вел себя сдержанно. По его словам, сейчас в России свыше 90 министерств и федеральных ведомств, работу которых "в целом можно считать эффективной". Правда, при условии "дальнейших позитивных преобразований". Нынешняя система исполнительной власти существует с января 1994 года, когда президент утвердил ее своим указом, и за два с половиной года она претерпела серьезные изменения, причем отнюдь не в сторону сокращения — возникло около двух десятков федеральных ведомств. Надо отдать должное Черномырдину: на фоне жестких кадровых мер и заявлений Лебедя его слова отличались гораздо большим тактом. Глава правительства обосновал необходимость перемен сугубо объективными процессами, в частности появлением "новых задач по реформированию экономики и социальной сферы".
Однако сотни тысяч федеральных госслужащих волнует сейчас конкретный вопрос: какие министерства и ведомства останутся, а кто подпадает под нож сокращений? Пока этот вопрос остается открытым. "Федеральных органов исполнительной власти в стране должно быть столько, сколько нужно для эффективного выполнения задач, стоящих перед государством". Это заявление Черномырдина было более чем неконкретно. Конкретное решение о том, сколько и каких министерств будет в правительстве, пока не принято, и на данный момент можно говорить только о концепции перестройки одного из важнейших государственных институтов. Окончательный вариант доклада о реорганизации структуры федеральных органов власти и формирования нового состава правительства будет направлен Борису Ельцину после второго тура выборов.
Сама по себе концепция обусловлена соответствующими положениями предвыборной президентской программы на 1996-2000 годы, в которой в числе приоритетных направлений укрепления российской государственности названы упрощение структуры правительства, устранение дублирования функций и (пожалуй, наиболее важное) удешевление аппарата.
Собственно упрощение структуры следует понимать двояко. Во-первых, это устранение дублирования функций, что предполагает прежде всего реформу структуры аппарата правительства. Сам аппарат правительства с его десятками подразделений уже давно находится под огнем критики за дублирование работы отраслевых министерств (недаром руководитель аппарата правительства имеет ранг федерального министра). Мало кто из экспертов по системам управления сомневается в том, что аппарат правительства требует сокращения и глубокой перестройки. По мнению одного из его сотрудников, структура аппарата должна облегчать решение проблем на стыке полномочий отраслевых ведомств и обеспечивать при принятии решений "действительно государственный и общенациональный, а не ведомственный подход". Лоббировать те или иные постановления должны сами министерства, а правительственный аппарат должен лишать выпускаемые документы узковедомственного подхода.
Вторым моментом является объявленный переход от отраслевого принципа управления экономикой к функциональному. Еще в 1987 году в ходе неудавшейся попытки реформирования советского планового хозяйства перевод предприятий на хозрасчет пытались сочетать с переходом к функциональному управлению. На практике это означает отказ от непосредственного отраслевого контроля над предприятиями и замену его контролем исключительно таких ведомств, как Минфин (в части финансовой отчетности), Госналогслужба (уплата налогов), Таможенный комитет, МВЭС и т. п. Разумеется, функциональный метод управления без какого-либо отраслевого контроля может быть эффективным только в условиях свободной рыночной экономики и при наличии частных предприятий. Поэтому слияние министерств, являющееся оборотной стороной построения управления экономикой на принципах функциональности, в СССР привело лишь к появлению таких монстров, как Госагропром, и увеличению, а не сокращению численности аппарата. Сейчас есть шанс, что подобный переход окажется более успешным.
Согласно предварительным проектам, нынешнее российское правительство реанимирует курс на создание крупных межотраслевых министерств, который уже провозглашался в конце 1991 года при Гайдаре. Это не коснется Минтопэнерго, глава которого Юрий Шафраник очень уверенно чувствует себя в своем кресле, Минфина (который, однако, может войти во второй срок президентства Ельцина уже с новым министром), МПС и Минтранса, руководители которых Геннадий Фадеев и Николай Цах, судя по всему, останутся на своих местах. Миноборонпром может лишиться своего руководителя Зиновия Пака, но и этому министерству сокращение не грозит. Будущее Роскомметаллургии и вообще отраслевых министерств пока неясно.
Пока планируется объединить федеральные ведомства в крупные блоки, курируемые вице-премьерами. Таких блоков будет пять или шесть. Особо выделяется руководство социальной сферой и финансово-экономическим блоком, возглавлять которые будут первые вице-премьеры. Если Владимир Каданников сохранит свой пост и после перестройки правительства (в том, что его сохранит Олег Лобов, мало кто сомневается, а что касается Каданникова, то здесь сомнений больше), то скорее всего он останется куратором финансово-экономических проблем, в то время как Лобову достанется социальная сфера, куда, как можно понять, дверь всегда открыта и "реформаторам-профессионалам, получившим поддержку избирателей".
Следует отметить, что сотрудник правительства, отвечавший на вопросы Ъ о структурной перестройке, был предельно осторожен и постоянно делал оговорки, что последнее слово остается за главой государства. Отправив в Кремль свои предложения по структуре правительства и персональному его составу, премьер может получить указ, в котором все будет совсем по-другому. "В любом случае, перезвоните после 3 июля" — это было последнее, что услышал корреспондент Ъ перед тем, как в телефонной трубке раздались гудки.
АНДРЕЙ Ъ-БАГРОВ