С 1 января 2014 года вместо действующего механизма государственных закупок заработает Федеральная контрактная система. Среди прочего, по задумке правительства, новая система искоренит практику закупок чиновниками излишне дорогих и шикарных товаров, которые в последние годы усилиями оппозиционеров и гражданских активистов регулярно оказывались в центре громких скандалов. Пока Минэкономики разрабатывает систему нормирования для чиновников, которая запретит им приобретать предметы роскоши, тему борьбы с дорогими закупками у оппозиции пытается перехватить "Общероссийский народный фронт". "Ъ" разбирался, кто и как убеждает чиновников отказаться от предметов роскоши.
Фото: Александр Миридонов, Коммерсантъ / купить фото
Одно из главных требований новой Федеральной контрактной системы — нормирование. В соответствии с п. 2 ст. 19 закона о Федеральной контрактной системе (ФКС) N44, который заменит действующий закон о госзакупках N94 с 1 января 2014 года, "под требованиями к закупаемым заказчиком товарам... понимаются требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров... позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши". Что такое "избыточные потребительские свойства", предстоит определить подзаконными актами правительства. 6 ноября Минэкономики приступило к разработке норм, которые должны стать ориентиром для чиновников. Минимальный набор критериев будет готов уже до конца года. Вместе с тем, как пояснил "Ъ" замдиректора департамента развития контрактной системы Минэкономики Максим Чемерисов, исключить закупки "предметов роскоши" одним документом не получится, необходима "система актов", на разработку которых уйдет "год или даже годы". Президент "Опоры России" и сопредседатель центрального штаба ОНФ Александр Бречалов в тот же день заявил: "Мы не должны допускать случаев, когда чиновники возвышаются над гражданами за счет того, что разъезжают на дорогих автомобилях, пользуются роскошной мебелью, купленной за бюджетные деньги".
От золотой кровати до автомобиля
Проблему исключения из госзакупок таких предметов роскоши, как машины класса люкс или "мебель, инкрустированная слоновой костью", по словам господина Чемерисова, решить можно довольно оперативно. Больше времени потребуется на борьбу с закупками излишне дорогих канцтоваров или оргтехники. Член думского комитета по экономической политике Игорь Игошин полагает, что и такие вопросы можно будет решить быстро. "Цель нормирования — чтобы заказчик, объявляя конкурс, аукцион, не изобретал каждый раз новое описание карандаша или велосипеда, а брал из базы стандартное описание, ничего к нему от себя не добавляя,— сказал он "Ъ".— Таким образом, никто не будет закупать велосипеды с золотыми рамами. Появится процедура, при которой нельзя "заточить" конкурс под одного конкретного поставщика".
Про велосипеды с золотыми рамами господин Игошин вспомнил неслучайно: в последние годы излишне шикарные закупки чиновников усилиями оппозиционеров и гражданских активистов регулярно оказывались в центре внимания. Один из самых громких скандалов с госзакупками случился в 2009 году, когда МВД заказало "кровать из вишни, декорированную ручной резьбой, покрытую у изголовья и изножья тонким слоем золота". На закупку элитной мебели ведомство было готово потратить 24,4 млн руб., и в то время заместителю министра внутренних дел Михаилу Суходольскому пришлось оправдываться в СМИ, объясняя, что кровать не золотая, а лишь с позолотой. В том же 2009 году молодежное отделение партии "Яблоко" в Санкт-Петербурге учредило премию "Золотой ершик", первым лауреатом которой стала губернатор города Валентина Матвиенко: для ее резиденции были заказаны туалетные ершики по 13 тыс. руб. за штуку. Последним обладателем премии в 2013 году стал минерально-сырьевой университет "Горный", объявивший тендер на закупку мебели "из массива новозеландской сосны класса А" для студенческих общежитий на сумму 143,5 млн руб.
11 декабря общественная организация "Безопасное отечество" опубликовала рейтинг регионов, в которых сфера госзакупок наиболее коррумпирована. В тройку лидеров вошли Чечня, Дагестан и Калмыкия. Меньше всего претензий у экспертов оказалось к Астраханской, Саратовской и Челябинской областям. Председатель правления организации Дмитрий Жирков сказал "Ъ", что рейтинг составлялся на основе нескольких критериев: наличие обоснованных жалоб, наличие торгов с единственной поданной заявкой, торгов со снижением изначальной цены менее 5% и торгов, по которым заказчик отказался заключать в итоге контракт с победителем конкурса. "Покупка дорогих автомобилей и предметов роскоши — лишь вершина коррупционного айсберга в сфере госзакупок,— говорит господин Жирков.— Здравоохранение или строительство — сферы куда более коррупционно емкие".
В 2010 году юрист Алексей Навальный создал фонд "Роспил". В отчете о деятельности фонда за 2011-2012 годы сказано, что его юристами было проверено 758 заказов, 242 жалобы были обоснованы, полностью были отменены 36 тендеров на сумму 1 млрд 78,5 млн руб. "До "Роспила" скандальные госзакупки редко оказывались в центре внимания, и чиновники не боялись закупать золотые унитазы или дорогие ручки,— сказала "Ъ" юрист фонда Любовь Соболь.— В Челябинской области в 2011 году чиновники, закупая услуги спутникового телевидения для пансионата, указали, что в пакете обязательно должны быть каналы для взрослых". По ее словам, примерно с 2011 года таких закупок становилось все меньше, на сегодняшний день из предметов роскоши чиновники по-прежнему закупают лишь люксовые автомобили. В апреле 2013 года господин Навальный на сайте "Российской общественной инициативы" объявил о начале сбора 100 тыс. подписей в поддержку инициативы, ограничивавшей чиновников в покупке дорогих автомобилей. В качестве верхней планки авторы законопроекта предлагали 1,5 млн руб. Необходимое число подписей было собрано за три месяца, но тут уже депутаты Госдумы, представляющие "Общероссийский народный фронт", Ольга Тимофеева, Виктор Климов и Вячеслав Лысаков объявили о том, что собираются вынести на рассмотрение похожий документ. Представители ОНФ предлагали для служебных авто обычных чиновников установить планку в 1,2 млн руб., для руководителей министерств и ведомств предел составил бы 3 млн руб. 1 сентября ОНФ запустил свой онлайн-проект "За честные закупки", который экспертам презентовал сопредседатель центрального штаба "Фронта" и движения "Деловая Россия" Александр Галушка, вскоре назначенный министром по развитию Дальнего Востока. На главной странице сайта ОНФ, как и когда-то на сайте "Роспила", читателя встречает баннер, сообщающий, что экспертами проекта уже обнаружено 255 сомнительных закупок на сумму свыше 51,7 млрд руб. Сколько из этих тендеров отменено, не уточняется. Депутат Вячеслав Лысаков рассказал "Ъ", что самые громкие нарушения они также обнаруживают в закупках чиновниками дорогих машин. Свою деятельность в проекте господин Лысаков начал с запроса в прокуратуру с просьбой обосновать закупку пяти Audi A6 и 12 Audi A8L на сумму свыше 70 млн руб. По его словам, затем он отослал запросы губернаторам Хабаровского края и Сахалинской области. Для московского представительства правительства Хабаровского края чиновники собирались купить три Toyota Land Cruiser на сумму 9,9 млн руб. "На фоне недавнего бедствия, последствия которого компенсировались за счет федерального бюджета и пожертвований граждан, такие закупки выглядят аморально,— возмущался господин Лысаков.— У нас сотрудники администрации президента перемещаются на Ford Focus, а депутаты — на Audi A4, автомобилях стоимостью 1 млн 150 тыс. руб.". Хабаровские чиновники в итоге критику со стороны ОНФ услышали и ограничились одним автомобилем за 3 млн руб. По словам господина Лысакова, проект ОНФ намерен контролировать не только автомобильные закупки: "Если ведомство что-то закупило для комнаты отдыха, мы этого не видим, а автомобили ездят по улицам, бросаются в глаза и раздражают граждан". 5 декабря на форуме ОНФ господин Бречалов пожаловался президенту Владимиру Путину на администрацию Сахалинской области, которая в бюджет на 2014-2016 годы заложила 680 млн руб. на "улучшение имиджа губернатора". "Ничего глупее придумать невозможно",— прокомментировал новость глава государства. В правительстве области на критику отреагировали в тот же день, пояснив, что деньги пойдут на поддержку региональных СМИ.
Вячеслав Лысаков уверяет, что проект ОНФ не копирует деятельность "Роспила": "Мне Навальный неинтересен, мы реагировали на обращения избирателей, а он к нам не обращался". Алексей Навальный, в свою очередь, говорит: ""Роспил" за годы работы ушел в более содержательные расследования, а в ОНФ сделали кальку с нашего первого сайта и сообщают, на сколько миллиардов они отменили конкурсов". "Уже даже депутаты от "Единой России" готовы принять закон, ограничивающий покупку дорогих автомобилей,— говорит господин Навальный.— Пусть они крадут нашу идею и реализовывают, но правительство никакого закона не хочет принимать".
Правительство с краю
Действия правительства по поводу введения ограничений на покупку дорогих автомобилей для чиновников критикуют и ОНФ, и оппозиция. "Отзыв на наш законопроект мы ждали к концу сентября, но его нет до сих пор, из-за чего мы не можем вынести документ на рассмотрение комитета,— жалуется господин Лысаков.— Пусть ответят: мы против, потому что Минэкономики разрабатывает свои ограничители. Но наша позиция — верхнюю границу цены надо установить законодательно, правительственное постановление легко изменить". Александр Бречалов также не видит противоречий между вступающим в силу новым законом о Федеральной контрактной системе и законопроектом "фронтовиков". "Закон N44 определит лишь порядок проведения торгов, конкретные ограничения там не прописаны",— сказал он "Ъ".
Юрист "Роспила" Любовь Соболь говорит, что законодательно вводить запрет на покупку слишком дорогих авто правительство не готово: "Когда наша инициатива собрала 100 тыс. подписей, в правительстве сообщили — идею поддерживаем, но менять закон не будем, а обойдемся подзаконным актом". "Действие нашего законопроекта распространялось и на госкорпорации, и на госкомпании, а правительство хочет запретить покупать дорогие машины чиновникам, но ректоры университетов или директора МГУПов по-прежнему не будут ограничены,— возмущается и Алексей Навальный.— Например, в Москве префекты не закупают дорогих автомобилей, они берут их в лизинг, и на это уходят фантастические деньги. Наш проект такие ситуации регулировал, а правительство ищет возможности изничтожить инициативу в процедурном порядке".
Собеседник "Ъ" в экспертном совете при правительстве с критиками не согласен: "Закон принимается сейчас, он будет действовать много лет, а цены будут меняться, планки роскоши снижаться и повышаться. Самое важное в Федеральной контрактной системе, что каждое ведомство должно будет планировать свои закупки и не сможет вдруг заявить о желании закупить дорогой автомобиль. Это снимет коррупционную емкость госзакупок, и участники рынка заранее будут знать — кто, когда и что закупает". По его словам, принять закон можно, но проблемы это не решит. "Основные затраты идут не на покупку, а на последующее обслуживание,— говорит собеседник "Ъ".— Чиновники могут уложиться и купить машину за 3 млн руб., но потом пойдут и затюнингуют ее еще на 30 млн руб.". "Отличие контрактной системы от действующего закона в том, что теперь появляются процедуры планирования (то есть того, что происходит до закупки), а также регулируются вопросы контроля и ответственности (то есть того, что происходит уже после нее),— говорит депутат Игорь Игошин.— Здесь слабые места существующей системы. А вот процедуры проведения аукционов и конкурсов в контрактной системе в целом похожи на действующие механизмы".
Исполнительный директор Национальной ассоциации институтов закупок Георгий Сухадольский, занимавшийся в разное время проектами по совершенствованию закупок для РАО ЕЭС, "Газпрома", "Роснано" и "Роснефти", полагает, что изначально, с момента принятия в 2005 году, закон о госзакупках N94 решал не те задачи. "Эксперты уже тогда указывали, что закон в первую очередь направлен на борьбу с коррупцией, но совсем не направлен на удовлетворение реальных потребностей заказчика. В итоге он не смог выполнить ни ту, ни другую роль",— говорит эксперт. Глава российского отделения Transparency International Елена Панфилова также отмечает, что необходимость править закон о госзакупках появилась почти сразу после его принятия. По ее словам, процесс госзакупок можно разделить на пять этапов: первый — планирование, следить за которым закон N94 не позволял. Второй — формирование заявки; наблюдать за этим было также проблематично. Третий — конкурс, который в системе госзакупок можно был отследить. Четвертый — выполнение заказа, тут снова возникали трудности. Пятый этап — подписание акта приемки услуг — оказывался в тени. "Коррупционная история сместилась на первый и последний этапы,— говорит госпожа Панфилова.— Ловились лишь очевидные глупости и роскошества, а основной коррупционный рынок оставался в тени". В итоге к сентябрьскому совещанию Дмитрия Медведева с экспертным советом при правительстве исследование ВЦИОМа показало, что лишь 20% россиян верят в честность и прозрачность госзакупок. Директор "Левада-центра" Лев Гудков сказал "Ъ": "Наш центр также проводил закрытые исследования в этой области, но тема является слишком специфической для граждан, так что люди говорили либо о крайней коррумпированности этой сферы, либо затруднялись с ответом".
Тяга к пышности
Государство на протяжении десятилетий формировало у чиновников комплекс человека с маленькой зарплатой, которая компенсируется большими должностными возможностями, полагает лидер партии "Гражданская платформа" Михаил Прохоров. "У гаишника ежемесячный доход не покрывал нужды его семьи, но ему давалась волшебная полосатая палочка. По этому же принципу чиновники, несмотря на рост зарплат, рассматривают бюджет своего ведомства как свой собственный, за счет которого не грех заказать золотые пистолеты или унитазы за 1,5 млн руб.",— сказал господин Прохоров "Ъ". Депутат Вячеслав Лысаков полагает, что желание чиновников приобрести машину подороже: "Это русские понты — чем дороже, тем больше удовлетворяет внутренние амбиции. Это в Европе выставлять напоказ даже личное богатство неприлично, а у нас считается нормой гордиться тем, на что были потрачены бюджетные средства". Елена Панфилова, в свою очередь, считает, что чиновники всегда тратили на свои нужды бюджетные средства, просто после вывода госзакупок в электронную сферу это стало видно всем. "Еще в советское время госдачи и дома приемов увешивались бессмысленными картинами и обставлялись дорогой мебелью,— говорит она.— В 2000-е общество наконец увидело эту ситуацию благодаря трем факторам: появлению у чиновников больших бюджетов из-за пролившегося нефтегазового дождя, большей прозрачности в системах госзакупок и гражданским активистам, готовым ловить заказчиков золотых унитазов за руку".
Главный редактор журнала "Сноб" Николай Усков называет обогащение чиновников за счет бюджета "старым феодальным принципом, который действовал и в царской России, и в советское время": "Официальная зарплата чиновников не идет ни в какое сравнение с зарплатами в бизнесе. Как их мотивировать? Только распределением бюджета в их пользу". "Министры с зарплатой в $2-3 тыс. управляют бюджетами в сотни миллионов долларов и имеют дело с контрагентами, которые их богаче в тысячи раз,— сказал господин Усков "Ъ".— В этой ситуации они испытывают психологические проблемы: я работаю с утра до вечера, но живу как нищий. Закупки дорогих автомобилей, интерьеров служебных офисов и дач — способ служебной мотивации и следствие той политической системы, которая сложилась в России". По словам председателя Национального антикоррупционного комитета Кирилла Кабанова, обогащение чиновников за счет бюджета как экономическое явление сформировалось после известного дела Mabetex о многомиллионных взятках, полученных российскими чиновниками в обмен на выгодные контракты, в частности, на реставрационные работы в Московском Кремле: "Было сформировано обоснование роскоши — достойные условия для высших чиновников". В конце 1990-х — начале 2000-х годов, по словам эксперта, это приобрело всероссийский размах: "Цены на нефть росли, бюджетов на демонстрацию сакральности власти не жалели". Сейчас, по его мнению, экономическая и кадровая ситуация изменилась: "Прежних денег нет, а во власть приходят молодые люди, которые должны работать по новым принципам — хорошая зарплата, но обычные западные условия труда".
Социолог Ольга Крыштановская природу любви чиновников к роскоши также ищет в новейшей истории страны: "В советское время политический класс всегда был самым богатым. В 1990-е же между бюрократией и бизнесом возникла конкуренция". В политическом плане, по словам госпожи Крыштановской, бизнес проиграл, но с точки зрения экономики он был эффективнее бюрократии. "Чиновники начали использовать свое положение, чтобы догнать бизнесменов,— говорит госпожа Крыштановская.— Бизнес поставили в подчиненное положение, от чиновника стало зависеть — кто обогащается, а кто нет". Сейчас, по ее словам, правила игры начинают трансформироваться: "В силу большей прозрачности стали вылезать золотые унитазы, бриллианты, яхты. Но широкий коридор становится для чиновников все уже. Этот процесс начался с того, что их обязали декларировать недвижимость и доходы, а привести должен к тому, что бюрократия перестанет быть единственным классом, владеющим страной".
