Передача во имя эффективности

Ежегодно на предоставление бесплатных государственных услуг из бюджета города тратятся значительные деньги, но качество их по-прежнему зачастую оказывается невысоким, а время ожидания сервиса не соответствует никаким нормам. Можно ли более эффективно тратить бюджетные средства и оказывать помощь гражданам, пыталась понять корреспондент BG Влада Гасникова.

В городском комитете по социальной политике (КСП) сообщили, что в 2013 году за счет средств городского бюджета на предоставление выплат в качестве мер социальной поддержки отдельным категориям граждан было предусмотрено 9,25 млрд рублей; на компенсацию расходов на предоставление услуг на бесплатной основе либо по льготным тарифам — 1,3 млрд рублей. В 2014 году на предоставление выплат в городском бюджете предусмотрено 9,6 млрд рублей; на компенсацию расходов на предоставление услуг на бесплатной основе либо по льготным тарифам — 1,37 млрд рублей.

Это единственная информация, предоставленная пресс-службой КСП в ответ на запрос об оказываемых городом социальных услугах, их доступности и эффективности, по оценке комитета. Годовой отчет комитета, из которого корреспондент мог бы почерпнуть необходимую для статьи информацию, в пресс-службе КСП анонсировали на середину февраля, однако на момент написания текста 19 февраля никакого отчета в разделе комитета на сайте городского правительства не появилось.

Непростой для жизни город

Вообще, жить в Петербурге человеку, который не здоров, не трудоустроен и не социализирован, несмотря на всю "европейскость" города, очень непросто. Например, в 2013 году городской прокуратурой было выявлено 2870 нарушений только в сфере социальной защиты инвалидов: люди были ограничены в доступе к лекарственным средствам, не обеспечивались положенными санаторно-курортным лечением и программами реабилитации, вовремя не производились начисления средств по оплате жилья и коммунальных услуг, для них не квотировались рабочие места, а уж говорить о недоступности города для маломобильных граждан вообще не приходится.

В прошлом году волонтеры "Честного Петербурге" провели проверку городских социальных аптек на предмет их доступности для инвалидов. Из 32 проверенных аптек этим нормам доступности соответствовала только одна аптека, у прочих либо вовсе отсутствовали пандусы, либо проехать по ним было невозможно, либо были завышенные пороги и окошки для продажи лекарств, часть из них находилась на вторых этажах. И это были именно государственные аптеки по отпуску лекарственных препаратов льготным категориям жителей города!

Волонтеры "Честного Петербурга" обратились с результатами своей проверки к городскому омбудсмену, который, в свою очередь, получил обещание от вице-губернатора Ольги Казанской, что в 2014-2015 годах все недостатки будут исправлены. При этом госпожа Казанская пишет в своем ответе, что "руководство ОАО "Петербургские аптеки" (управляет городскими социальными аптеками. — BG) постоянно проводит работу, направленную на обеспечение доступности аптек для маломобильных групп населения". На фоне фотографий разрушенных крылец и закрытых пандусов, выложенных на сайте "Честного Петербурга", это звучит как издевка.

Комитет по социальной политике на своем сайте констатирует, что "совокупный объем финансирования на предоставление мер социальной поддержки ежегодно увеличивается". Однако сотрудники прокуратуры Санкт-Петербурга и аппарата уполномоченного по правам человека в ходе совместной работы по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина пришли к выводу, что на протяжении последних лет в Петербурге в целом и в его отдельных районах наблюдалось заметное сокращение бюджетного финансирования, выделенного на оказание материальной помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Об этом в отчете об основных результатах взаимодействия аппарата омбудсмена и прокуратуры пишет советник уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге Константин Шарыгин.

За прошлый год в аппарат городского омбудсмена поступило 1699 письменных обращений, из которых жалоб на пенсионное обеспечение и социальную защиту содержало 59 заявлений, на услуги здравоохранения и медицинского обеспечения — 58. Для сравнения: на транспортное обслуживание, которое далеко от совершенства, пожаловались за год всего пять человек.

По оценке специалистов аппарата уполномоченного по правам человека, доступность государственных социальных услуг чаще всего оказывается ограниченной из-за условий, установленных законами и иными правовыми актами, из-за сложности процедур получения социальных услуг, из-за непредставления в публичный доступ полных сведений о деятельности государственных органов, о механизме предоставления тех или иных услуг. "Следствием подобного непредоставления данных становится неинформированность потенциальных получателей данных услуг, многие из которых даже не знают, что им может или должна быть оказана та или иная услуга", — отмечают в пресс-службе уполномоченного.

Одним из главных факторов ограничения доступа к государственным соцуслугам является наличие регистрации по месту жительства: подавляющее большинство услуг предоставляется при наличии штампа о регистрации в паспорте. Без нее или без справки о постановке на учет, выданной ГКУ "Городской пункт учета граждан РФ без определенного места жительства" (а на нее могут рассчитывать только люди, имевшие прописку в Петербурге или Ленинграде), невозможно получить бесплатную юридическую помощь, невозможно получить необходимую информацию и консультации по вопросам социальной помощи; обеспечение бесплатным горячим питанием или продуктовыми наборами, оказание материальной помощи; помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости и многие другие виды социальной поддержки населения, которые оказываются районными Комплексными центрами социального обслуживания населения.

Без так называемого "ценза оседлости" (не менее десяти лет проживания в Петербурге) ветераны Великой Отечественной войны и блокадники не могут получить в городе, в соответствии с указом президента, жилье.

Чтобы попасть на прием к специалисту узкого профиля в другую поликлинику, а не в ту, к которой человек приписан, ему нужно брать талончик с утра в тот день, когда эти талончики "выбросят". Придя в поликлинику за 15 минут до назначенного времени приема, пациент может попасть на прием только через два часа. Историй о том, как некачественно и невнимательно оказывались услуги в "бесплатных" учреждениях, у каждого читателя хотя бы среди его знакомых найдется предостаточно.

Неэффективная эффективность

Что мешает государству оказывать качественные и доступные социальные услуги: нехватка финансирования, недостаток специалистов, бюрократия, общее отношение системы к человеку? Как считают в аппарате уполномоченного по правам человека в Петербурге, все перечисленные проблемы в той или иной степени существуют в разных сферах. "К сожалению, нередки ситуации, когда при рассмотрении спорного дела должностными лицами применяется и доводится до сведения гражданина только та часть нормативно-правовых актов, которая позволяет отказать в реализации его прав. Информация, которая могла бы способствовать положительному решению вопроса, зачастую умалчивается. Александр Шишлов неоднократно отмечал, что образ мыслей многих чиновников сформировался таким образом, что если гражданин обращается с какой-то просьбой, то должностному лицу бывает проще найти причину, чтобы отказать, нежели найти способ помочь", — говорит Юлия Волкова, руководитель пресс-службы омбудсмена.

Григорий Свердлин, директор благотворительной организации "Ночлежка" (оказывает помощь бездомным и лицам, не имеющим документов), считает, что чиновники не ставят вопрос, как помочь с имеющимися ресурсами большему количеству бездомных более эффективным способом. "Скорее их интересует, каким образом заретушировать проблему с минимальными затратами, хотя многие вопросы можно было бы решить безо всякого дополнительного финансирования. Например, процедура получения справки в Городском пункте учета граждан РФ без определенного места жительства (ГПУ) очень забюрократизирована, и некоторые документы для получения этого документа дублируют друг друга. При этом койки в Домах ночного пребывания стоят пустыми — без справки ГПУ люди не могут получить в них ночлег. Получается, что из-за формального подхода и нуждающиеся не могут получить доступ к нужной им услуге, и государство тратит деньги на пустующие койки и зарплату сотрудникам, которые не полностью загружены работой. Стоит всего-то сделать процедуру получения справки более простой — и государственная социальная услуга уже будет оказываться более эффективно. Конечно, есть неравнодушные чиновники, но, к сожалению, в целом у госструктур нет желания помочь бездомным", — говорит господин Свердлин.

Мария Островская, директор СПб БОО "Перспективы" (оказывает всестороннюю помощь детям и взрослым с тяжелыми умственными и физическими нарушениями), рассказывает, что проблема не в том, что государство не расходует средства на людей с тяжелой инвалидностью, а в том, какова эффективность этих услуг. "В Центр поддержки семьи ребенка возьмут на два часа в день — и маме нужно будет тащить его на занятие с другого конца района на коляске вне доступной среды, чтобы через два часа забирать обратно. Центров дневного пребывания, которые давали бы родителям таких детей возможность работать, нет. Получается, что у нас существует широкая сеть сервисов, но из-за того, как они организованы, они как будто не востребованы получателями", — говорит госпожа Островская.

Руководитель "Перспектив" уверена, что вопрос точно не в нехватке финансирования. "Есть инерция системы, и никто ничего не хочет менять. Сами инвалиды не требуют ничего, потому что не могут пойти и написать свою жалобу. А родители чаще всего не проявляют гражданской активности, не знают о своих правах или боятся требовать положенного им по закону, вот и получается, что у системы нет повода меняться", — рассуждает Мария Островская.

Елена Грачева, координатор программ благотворительного фонда "АдВита" (собирает деньги на лечение онкозаболеваний у детей и взрослых), говорит, что размеры государственных квот на одну историю болезни (один курс лечения у одного человека, их может быть несколько в течение года) не соответствуют реальности и ценам на современное высокотехнологичное лечение, поэтому благотворительный фонд занимается поиском недостающих средств.

"Конечно, в городе не хватает поликлиник, больниц, недостаточно и доступных юридических сервисов. Если бы на них выделяли больше денег, их стало бы больше. Но начинать надо с наведения порядка в существующих сервисах и с оценки их эффективности. Для этого не хватает серьезного аудита с последующими мерами, а не только рассуждениями на тему "все плохо"", — говорит представитель одной из правозащитных организаций города.

По данным аппарата уполномоченного по правам человека, многие городские НКО (например, "Ночлежка", "Покровская община", "Врачи детям", "Перспективы", "Петербургская эгида", "Беллона", "Солдатские матери Санкт-Петербурга", "Гражданский контроль", АДЦ "Мемориал") имеют активную гражданскую позицию и занимаются важным для общества делом — оказывают нуждающимся ту помощь, которую они не могут получить от государства, защищают права граждан. "В то же время говорить о том, что деятельность этих организаций способна компенсировать имеющийся дефицит социальных услуг, было бы преувеличением — таких НКО недостаточно даже в Москве и Петербурге, а в регионах их еще меньше", — замечают в аппарате омбудсмена.

"Даже при очень высоком уровне развития некоммерческого сектора не должно происходить полного замещения государства, это должны быть взаимодополняющие системы, симбиоз", — согласен Григорий Свердлин. По его мнению, государство должно передавать НКО только ту часть функций, с которыми некоммерческие организации справляются более эффективно.

Социальный аутсорсинг

Например, московские власти планируют весной этого года отдать на аутсорсинг заботу о столичных бездомных жителях. Планируется, что в ходе конкурса будут выбраны организации — частные или благотворительные, — готовые оказывать нуждающимся весь спектр услуг, которые должны предоставляться государственными центрами социальной адаптации: возможность переночевать, помыться, получить горячее питание и юридическую поддержку, в том числе по восстановлению документов, а также отправлять людей домой в другие города.

Как рассказал газете "Известия" заместитель руководителя департамента социальной защиты Андрей Бесштанько, проекты частных организаций могут оказаться выгоднее для бюджета, чем финансирование государственных структур по работе с бездомными. "Во Франции и Бельгии функция по работе с людьми без определенного места жительства почти целиком лежит на частных организациях. Другое дело, что у нас пока нет компаний, которые идеально подошли бы для осуществления такой функции, имели бы помещение, соответствующее всем условиям. С другой стороны, зная все эти проблемы, мы совместно с департаментом городского имущества готовы продумать механизм предоставления помещения в качестве субсидии", — заметил господин Бесштанько.

Григорий Свердлин рассказывает, что по похожей схеме комитет по социальной политике уже закупает у "Ночлежки" услугу по кормлению части бездомных жителей Петербурга — КСП оплачивает примерно 30% расходов проекта "Ночной автобус", который развозит по городу еду для нуждающихся. "Одно дело, как будет выполнять работу большая бюрократическая машина, и другое — небольшая группа заинтересованных людей, которые изначально более мотивированы и готовы быстрее приспосабливаться к новым условиям", — поясняет господин Свердлин. Руководитель "Ночлежки" приветствует аутсорсинг оказания социальных услуг НКО и социальным предпринимателям, но только с тем условием, чтобы тендеры по распределению доступа к бюджетным средства происходили честным образом.

Мария Островская уверена, что для эффективного расходования средств, выделяемых на помощь тяжелобольным детям и взрослым, необходимо изменить схему распоряжения этими деньгами. "Распоряжаться деньгами в виде ваучера, сертификата или капитала должны клиент и его законный представитель — опекун или родители. Они смогут сами выбирать, где получать эффективные услуги — у бизнеса, у НКО или у государства. Но такие модели никем не обсуждаются, сейчас возможен только госзаказ, в котором НКО не могут принимать участия из-за необходимости вносить залоги", — рассказывает директор СПб БОО "Перспективы".

Передавая функции по оказанию социальных услуг населению НКО и социальным предпринимателям, государство освобождается от несвойственных ему функций, оставляя за собой только функции контроля. Кроме всего прочего, передача государственных функций сторонним организациям способствует сокращению государственного аппарата и, соответственно, сокращению затрат на его содержание. "Весь цивилизованный мир идет по пути передачи функций по оказанию социальных услуг населению от государства некоммерческим организациям, и не только благотворительным. Потребность в услуге всегда опережает предложение, и некоммерческие — а тем более коммерческие — организации в силу своей природы, находясь ближе к потребителям социальных услуг, чувствуют это гораздо раньше, нежели государство", — говорит Юлия Волкова из пресс-службы уполномоченного по правам человека.

Юрий Благов, директор программы "Управление проектами в области социального предпринимательства" Высшей школы менеджмента СПбГУ, считает, что государство должно переосмыслить свою роль и оказывать всестороннюю помощь соцпредпринимательству. "Задача государства заключается в том, чтобы создать условия, в которых не только НКО, но и бизнес ориентировался на оказание социальных услуг населению и был в этом по-настоящему заинтересован. В том числе нельзя отрывать этот вопрос от общих проблем малого и среднего предпринимательства", — уверен профессор Благов.